全面依法治國背景下推進高校內控建設的路徑研究

毛成銀

[摘要]在全面依法治國的新形勢下，內部控制不僅是高校重要的制度設計、管理手段，也是提升高校內部治理水平和推進現代大學制度建設的關鍵與核心。本文結合高校內控建設實際，提出在依法治國背景下，推進高校內控建設的新舉措，期望對建立健全高校內控制度提供一定借鑒。

[關鍵詞 依法治國 ? ?高校 ? ?內部控制 ? ?建設路徑

本文系江蘇省2018年度高校哲學社會科學基金項目“新時代高校財務管理轉型與創新研究”（項目編號：2018SJZDI208）

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法治校是推進依法治國基本方略的必然要求。為深入貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的決策部署，2014年1月1日，《行政事業單位內部控制規范（試行）》開啟了內部控制向高校進軍的新征程。財政部又先后印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，要求內部控制尚未建立或內部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。此后，教育部門積極行動，一定程度上推進了高校內控建設工作，但仍有一些高校對內部控制建設重視不夠，內控建設進展緩慢或流于形式，將內控工作停留在表面和應付檢查層面。習近平總書記在黨的十九屆四中全會中指出，“沒有國家治理體系和治理能力現代化，就沒有真正意義上的中國特色社會主義的現代化”。內部控制建設是提升學校治理水平的關鍵與核心，是實現依法治國和依法行政的有力支撐，高校要提高站位，牢固樹立四個意識，立足高等教育新形勢、新要求，找準內控建設與學校高質量發展最佳結合點，主動加碼，將內控建設貫穿于治校育人全過程，往深處做、往寬處拓、往實處落，從講政治的高度加快推進內控建設，全面助力高校高質量發展。

一、高校內部控制的內涵

內部控制的概念由來已久，追溯其歷史發展軌跡，在古埃及就有“雙頭管控”的說法，我國最早提出內部牽制可以追溯到西周時代實施的“分權控制方法”“九府出納方法”及“交互考核制度”。在經濟學中，控制是指有權決定一個組織的財務與經營政策，并據以從該組織中獲得利益;而在管理學中，控制是指對員工的活動進行監督，判斷組織是否朝著既定的目標健康地向前發展，并在必要時采取有效措施。但內部控制作為一個完整概念，到20世紀30年代才首次提出，先后經歷了內部控制牽制階段、制度階段、結構階段、整合框架階段、風險管理階段。因此，內部控制是保障組織健康可持續發展及提高組織效率的產物。就高校而言，內部控制是指高校為履行好社會職能，以實現高質量發展的辦學目標要求，通過制定并不斷完善制度、實施措施和執行程序，對業務事項的風險進行有效防范和管控。

二、高校強化內部控制建設的必要性

（一）國家有要求

當前，我國已進入法制化時代，從中央到地方，從行政事業單位到企業，從單位到個人，都要求規范行為，內部控制正是在這一背景下被得以強化。習近平總書記強調，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”。黨的十九大報告提出：“加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。因此，內部控制是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，是深入推進中國特色社會主義制度完善和發展的主要著力點。

內部控制在思路、方向、方法、內容上與廉政建設基本一致，它從經濟活動風險管控視角對單位廉政風險進行管理，因此，內部控制也是高校廉政風險防控的重要組成部分。

依法治國本身包含了各級國家機關和企事業單位，高校作為事業單位的重要組成部分，更不能置身事外。因此，建立健全內部控制是高校義不容辭的責任，是高校貫徹執行國家相關法規的客觀需要。

（二）學校有需求

從公共管理的角度來說，內部控制是一個管理問題，為一個組織內部管理的必備要素。吳漢東（2010）認為，管理是影響高校辦學質量、制約教育發展的重要因素。進入新時代，依法治校已經成為我國高校管理的必然選擇、治理機構的基本保證、加強民主管理和規范高校教育行為的基本舉措。因此，建好內部控制是高校實現高質量發展的必然需求。

1.完善高校法人治理結構的需要。從近年巡視、審計發現的問題來看，我國高校重點領域和關鍵環節隱患多，一些重大決策程序尚需規范，一些環節缺乏有效的監督機制。內部控制是規范權力運行、強化內部監督、推進依法治校的有效手段和落實全面從嚴治黨要求的有力抓手。

2.推動高校健康發展的迫切需要。內部控制是貫穿高校治理層面、業務層面的管理行為，是高校的免疫和保健系統，作為高校，只有免疫功能健全，才會有生機和活力。健全的內部控制管理，在高校高質量發展過程中起著至關重要的作用。建立健全高校內部控制，可以增強高校發展自信，統籌高校發展資源，優化高校人才隊伍建設;可以提高其教學服務和人才培養質量，優化高校發展環境，提升高校決策質量，防范高校風險隱患。

3.加強高校廉政建設的必然需求。建立健全內部控制，一是可使高校的教學、科研、人才培養等工作安全有效良性地運行，以降低廉政風險;二是可凈化校園環境，培養出既有專業素養又有良好品格的高素質人才隊伍，為國家經濟發展提供強力保障。

三、高校內部控制建設難以推進的根源

（一）外缺壓力，內缺動力

一是雖然財政、教育主管部門對高校建立健全內部控制高度重視也寄予了厚望，但由于《行政事業單位內部控制規范》為“試行版”，給高校管理層有可不執行的錯覺，再加上由財政部一家發布，對高校制約力還不夠。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，客觀來說，在以教科研為主業的高校，大多管理層對于財政審計類文件的重視程度、執行效度要遠低于組織部、紀委及與教育部等相關部門下發的文件，一般來說，對于前類文件，只要沒有違反財經審計紀律，執行好壞、快慢對學校和管理層影響甚微。對于高校來說，組織部（干部任免）、紀委（巡視巡查）是核心部門，教育部（業務評價）是關鍵部門，其權威性就不言而喻。二是行政事業單位內部控制規范沒有懲戒和問責措施，就目前來說，高校是否建立健全內部控制尚未納入巡視、審計范圍，也沒有與干部晉升相掛鉤，而財政部門、教育主管部門缺少對高校主要領導的激勵考核機制。三是高校是不以營利為目的的事業單位，其內部管理相對于企業來說，要薄弱得多。對強化和完善內控管理制度缺少主動性和動力，只注重社會效益、學術效益是高校普遍存在的現象，有的學校將內部控制寬泛地理解為建章立制，誤將內部控制建設當作是財務部門的工作，甚至很多管理層認為內部控制是以犧牲效率為前提，是束縛自己并給自身和別人套上“枷鎖”的規則。四是上報內控報告大多流于形式，缺少有效的監督檢查核實機制。自2017年起，各單位必須在“從行政事業單位內部控制報告信息系統”上報內控報告，但該系統固有的缺陷是無法辨析上傳支撐材料的真偽及其對應關系，在缺少核實、誠信考核情況下，客觀來說，內控報告等級（優、良、中）的真實性、可信度、有效性將會大打折扣。因此，在沒有激勵約束機制的情況下，使得高校推行內控的內生動力不足，推進的阻力較大。就目前來說，即使有的高校已制定了內部控制制度，但執行難，多為搭架子，實用的制度較少。

（二）意識不強，環境欠佳

首先，由于我國高校基本屬公辦性質，追求社會效益、學術效益的較多，考慮經濟效益的較少;看成績、成果的較多，看問題的較少。這可能與我國高校資金來源及考核有很大關系，高校收入以財政撥款為主、學費收入為輔，兩者來源較為容易，且一般不會形成壞賬。特別是近年來，國家對高校的經費支持呈現出增長的趨勢，幾乎沒有高校領導會為籌錢發愁，即使出現諸如貸款無法償付的風險，最終也會想辦法解決。再加上現有審計、巡視，還沒將內控不健全納入問責范圍，且對高校考核幾乎涉及不到經濟指標，這就造成我國高校風險意識不強，重社會效益、學術效益，輕經濟效益。其次，我國高校內部控制環境遠未優化，高校一般分黨政兩個系統并實行科層管理模式，雖然各部門的職責權限相對明確，但也存在著一些不足。高校內部控制環境的營造涉及高校每個部門、每個人員，點、線、面出現任何一個細微問題，都會影響高校內部控制的成效。最后，高校管理層對內部控制普遍不夠重視，獲得感不強，大多僅將內部控制寬泛地理解為建章立制。

四、推進高校內部控制建設的路徑與舉措

（一）外加壓力，內提動力

制度的生命力在于執行，再好的制度如果得不到有效落實也是形同虛設，而執行制度還需內部和外部一起用力。制度發布和執行的主體都要強化責任擔當，做到守土有責，在各自職責范圍內全面抓好內控工作。制度的發布者要明確決策層、執行層、監督層在內控體系中的職責分工，使外在壓力轉化為高校建設的內控動力。一是將高校內部控制體系建設的扎實落地作為巡視重點，通過強監管來推動內控在高校的有效實施。二是嚴格問責，內控失效要同時追究當事人、單位黨政主要負責人的責任，以層層施壓倒逼層層推進落實。三是根據高校具有的特殊性，組織部門和教育主管部門要共同發力、協作配合，采取相應措施，從更高的層面自上而下地推進內部控制工作。四是建立科學的內控評估體系，強化內控激勵約束機制，要根本改變一些高校為應付檢查、審計，將內部控制淪為寫在紙上、掛在墻上的花架子。針對高校特點制定評估體系（以預算為抓手，由預算、制度、執行、考核、反饋等環節組成），嚴格評估，及時反饋，鼓勵高校對自身存在問題自查自糾。五是建立獎懲機制，將內控建設與生均撥款、資金撥付等掛鉤，要讓內部治理良好的高校同時得到聲譽和利益上的激勵。當然，獎勵不能吃大鍋飯，懲罰也要敢于碰硬，不能當老好人，對內部控制建設不力者要進行懲罰。

（二）協同發力，疏通堵點

1.引入成本效益原則。高校資金是財政資金，是納稅人的錢，更需要成本核算，現行的規范忽視成本效益原則顯然不合理，建議增加成本效益原則，以促進高校項目資金合理、有效使用。

2.將所有業務納入控制范圍。內部控制規范的實施目標是“所有人員均應接受監控，所有業務均需接受管控”。高校在實施二級管理后，其教學、科研、人事、招生等非經濟類業務已進入高風險領域，高校內部控制不能只涉及經濟業務，修訂時應將所有業務事項納入控制范圍。

3.聯合發文增加權威性。財政部作為行政事業單位內部控制規范的發布主體毋庸置疑，但是作為制度發布主體，僅有財政部一家，其權威性、執行力還是遠遠不夠的，因此，在修訂時，中組部、中紀委、審計署的作用不能忽視。一是我國高校干部由組織部門任免，組織部是干部心目中的權威部門，有很多事情只要組織部門牽頭抓，都能又好又快地完成任務，發文時增加中組部，有利于推動高校主要負責人切實擔負起內控建設的主體責任。二是結合我國國情，中紀委也應參與到行政事業單位內部控制的建設中，充分依靠中紀委的力量，促進行政事業單位內部控制建設的有效落實。三是審計監督與內部控制之間有著天然的聯系，審計對內部控制有再控制作用，發文時增加審計署，有利于內部控制執行與運行的有效性。

（三）提高站位，優化環境

管理是確保高校內部控制有效運行和功能發揮的前提和基礎，是實行內部控制的重要制度環境。根據COSO《內部控制整合框架》，一個組織的內部控制體系要想高效率發揮作用，就必須要把內部控制體系建設當成“一把手”工程來做，實現從上到下和從下至上的雙向循環監督以及內部與外部相融合的復合監督。同時整個內部控制過程要做到公開透明，否則內部控制體系很可能只是流于形式。因此，高校管理層要提高政治站位，樹立以“抓好內控是基礎、不抓內控是失職”的工作理念，特別是學校主要負責人要當責為先，切實對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，學校黨委要充分發揮在學校內部控制建設中的領導作用。校（院）長是內部控制建設工作的第一責任人，要本著對黨、國家和社會負責的態度，做到守土有責，切實提高內控意識，強化制度意識，充分發揮表率作用。

（四）明確責任，細化措施

高校領導層對內控的認識程度，決定了內控的行為和有效性，建設過程中如果缺少各部門及全體員工的主動性，其有效性也將大打折扣，因此，高校內控體系建設工作的順利開展既離不開學校最高領導的重視及強有力的宣傳和推動，也離不開全體員工的參與。高校在建立健全內部控制上，要建立部門之間協同機制和全員參與的有效機制，成立內控建設領導小組，由書記或校長掛帥，明確內控牽頭部門，負責組織協調內控工作。業務部門、牽頭部門、監督部門既要相互協調，又要分別發揮不同作用，使廣大教職工認同并積極參與。

1.在步驟上，內部控制建設要按“八步法”實施（見圖1）。

2.在控制上，要形成制衡機制，做到分事行權、分崗設權，分級授權、定期輪崗，凸顯績效導向。

3.在思路和理念上，要做到控制目標具體化、權力責任明晰化、內部分工細致化、業務流程制衡化、防范風險格式化、技術手段現代化。

4.在路徑上，要按流程推進內控建設（見圖2），最終達到控事、控錢、控人、控責的目的。

當然，高校內控建設是一個系統工程，在具體實施時要與時俱進，應充分考慮高校的特點和實際情況，突出高校及其管理上的特征，構建符合高校發展、自身戰略的內部控制體系。

（五）找準定位，協同推進

1.借助實施全面績效管理契機，同步推進內部控制建設。為加快推進財稅體制改革，建立現代財政制度，2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》。一是績效管理被引入行政事業單位的管理領域，是以實現行政事業單位管理的4E（經濟、效率、效果、公平）為目標的內部控制。二是績效管理是一個動態過程，績效管理與內部控制貫穿于部門各項業務運行的始終，既注重流程控制也注重結果的考評。三是內部控制建設要求高校要制定一套規章制度，合理設置職能部門，建立嚴格的審批手續和管控措施，這些措施可以為高校實施績效管理提供有利條件。因此，全面實施績效管理與內部控制建設的目標具有一致性、流程具有相容性、作用具有互助性，高校應當以績效管理目標為導向，推動以提高績效管理水平為目標的內部控制建設。

2.抓住實施政府會計制度機遇，倒逼內部控制落地。自2019年1月1日起，所有高校已開始實施政府會計制度。政府會計制度的實施并不是簡單會計領域的變革，高校要以會計改革為抓手，統籌好財務、資產、人事、科研、信息化等全方位配套管理，這是全面提升學校財經管理水平、內部治理能力的有效措施。一是政府會計改革與內部控制建設在作用上具有互動性。高校通過加強內部控制建設，完善相關制度、優化相關流程、梳理相關崗位職責，提高會計信息生成質量，實現事前事中控制，提高政府會計實施后資產的安全完整性、會計信息真實性、財務報告的可靠性。二是政府會計改革與內部控制互相促進。政府會計改革可助推高校內控制度的日趨完善并得到實質性改變，內部控制建設也能有效推進政府會計制度在高校的順利實施。高校應抓住政府會計改革實施的重大機遇期，對內部控制建設過程中發現的問題進行及時修訂及完善，以推動內部控制建設在高校真正落地并見效。

（六）整合信息，實現三化

內控的最終落腳點必須做到信息化，就是要將內部控制嵌入信息系統中，實現內部控制的程序化、信息化、常態化“三化”。沒有信息化的內部控制是假內控，內控落地實施的關鍵點是信息化。就目前而言，雖然有些高校啟動了內控建設，但大多都是以部門為導向的，不能在整體上形成一個系統，且易受人為因素的影響，要打破信息孤島，整合相關平臺，破除各項經濟活動分塊管理的局面。將預算管理、政府采購管理、收支管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等集成在統一的平臺上，以減少或消除人為操縱等因素，確保財務信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。

（七）強化監督，狠抓落實

一是建立內控自查、報告、考核等制度，實現內部控制工作的閉環管理。及時發現內部控制薄弱環節，堵塞業務管理、內部管理的漏洞，解決好有制度不落實、難落實的問題，或者在執行過程中被虛化、弱化的問題。二是強化內外部監督，合力推進內控制度的建設與實施。充分發揮審計的專業性和獨立性，委托外部審計機構對部分內控體系的有效性開展專項審計，并出具內控體系審計報告。對于內控體系監管不到位、風險事件和合規問題頻發的部門，必須聘請具有相應資質的社會中介機構進行專項評價，切實提升內控體系管控水平。三是充分運用監督評價結果。對內控制度不健全、執行不力、整改落實不到位的單位或個人，應給予處罰;反之，要給予聲譽和利益上的激勵。四是將各單位的內控建設納入目標考核，對內控不健全不規范、執行不力的單位，實行內控一票否決制。五是對各單位上報的內控報告支撐材料進行核查，對上傳材料不實、弄需作假的進行專項治理。

（作者單位：南京工業職業技術大學，郵政編碼：210023，電子郵箱：10782290@qq.com）

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