國家審計與內部審計形成審計監督合力的路徑

高雅麗

[摘要]本文立足國家審計與內部審計的制度演進和內在邏輯關系，論述兩者形成合力的現實緊迫性和可行性，在深入分析當前實踐及存在主要問題的基礎上，建議審計機關通過依法完善對內部審計指導監督工作，統籌協同審計項目實施，探索建立健全審計力量協同機制、審計成果共享機制以及與行業主管部門和職業自律組織的協作機制等，形成審計監督合力，增強審計監督效能。

[關鍵詞]國家審計 ? 內部審計 ? 審計監督 ? 合力

習近平總書記2018年5月在中央審計委員會第一次會議上提出“要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力”，從黨和國家事業全局的高度作出進一步統籌審計資源、增強審計監督合力的重要部署。作為我國審計監督體系的重要組成部分，國家審計和內部審計共同在推動國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮著重要作用。

一、我國國家審計與內部審計的關系

（一）國家審計與內部審計關系的制度演進

新中國內部審計制度與國家審計制度相伴相生，是在審計機關的直接推動下逐步建立發展起來的。兩者關系主要經歷了四個階段：

一是內部審計作為國家審計體系的組成部分階段（1983-1989年）。1983年8月，國務院批轉《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示》，標志著我國內部審計制度的建立。1985年12月，我國第一個關于內部審計工作的規范性文件《審計署關于內部審計工作的若干規定》發布，明確規定內部審計是國家審計體系的組成部分。1988年《中華人民共和國審計條例》的發布實施，推動了內部審計工作的發展。

二是共同屬于審計監督體系、國家審計對內部審計進行業務指導監督階段（1989-1998年）。1989年《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱原規定），確立了內部審計的基本制度，且明確內部審計是我國審計體系的組成部分。1994年8月《中華人民共和國審計法》第29條規定，在法律上確立了內部審計制度，同時也為審計機關對內部審計工作進行業務指導和監督提供了法律依據。為落實審計法的規定，1995年審計署以第1號令再次修訂原規定，明確指出內部審計是部門、單位實施的內部監督，并對內部審計的定義、機構設置、職責、權限、審計任務、工作程序、職業道德以及審計機關對內部審計的指導監督職責等作出全面具體的規定。

三是國家審計對內部審計工作間接指導監督、充分發揮內部審計作用階段（1998-2018年）。按照1998年國務院機構改革方案要求，審計署對內部審計業務的指導、監督職責交由中國內部審計協會承擔，由其負責管理、指導和監督內部審計工作。2003年以審計署第4號令再次修訂原規定，明確了內部審計協會的法律地位，規定協會要接受審計機關的指導、監督和管理，同時明確內部審計機構依法接受審計機關對內部審計業務質量的檢查和評估。2014年10月，國務院《關于加強審計工作的意見》要求，加強內部審計工作，充分發揮內部審計作用。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》強調圍繞增強審計監督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統籌，且提出“到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制”目標。

四是加強指導監督力度、注重形成監督合力階段（2018年至今），即審計機關進一步加強對內部審計指導監督工作、充分發揮內部審計作用、形成審計監督合力階段。2018年1月《審計署關于內部審計工作的規定》（2018年審計署第11號令，以下簡稱《規定》）再次修訂后出臺，同時發布《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》（以下簡稱《意見》），賦予內部審計新時代的職責使命，明確加強國家審計對內部審計工作的指導監督，強化內部審計成果運用等要求。

從《審計署關于內部審計工作的規定》的多次修訂以及新規章的出臺可以看出，目前國家審計既加強對內部審計工作指導監督，同時兩者形成審計監督合力，這不僅是黨中央、國務院對審計工作提出的新任務新要求，也是建立適應國家治理體系和治理能力現代化要求的審計監督機制的結果。

（二）國家審計與內部審計形成監督合力的必要性

為適應新形勢新要求，國家審計與內部審計統籌整合審計資源、發揮監督合力作用具有現實的必要性和緊迫性。

一是有效實現審計全覆蓋的需要。為緩解實現審計全覆蓋目標與審計力量有限的矛盾，以及機構改革后審計機關職責范圍拓展帶來的審計監督對象面廣量大的問題，審計機關需要重視發揮內部審計作用，通過整合內審資源、統籌內審力量、加強內審成果運用，不斷拓展審計監督深度和廣度，有效實現審計全覆蓋的目標。

二是加快內部審計職能轉變的需要。為全面履行好《規定》賦予對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況，自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況，境外機構、境外資產和境外經濟活動以及對本單位內部管理的領導人員履行經濟責任情況等十二項審計職責，需要內部審計緊緊圍繞黨和國家重大決策部署及本單位中心工作，盡快轉變工作思路和工作方式，不斷加強制度、能力和信息化等建設，積極配合實現“全國審計一盤棋”，做到應審盡審、履職盡責。

三是推進國家治理體系和治理能力現代化的需要。作為黨和國家監督體系的重要組成部分，審計機關將監督關口前移，通過統籌整合政策跟蹤審計、經濟責任審計和財政審計等審計組織方式和項目形式，在揭示問題風險的同時提出宏觀管理的對策建議，維護國民經濟安全;內部審計作為單位強化內部監督的主要手段，也是審計監督體系的基礎，更是國家治理體系的基礎環節和重要組成部分，開展全過程監督，強化內部控制和防范經營管理風險，幫助單位“治已病”“防未病”，與國家審計一道做好常態化“經濟體檢”，促進經濟高質量發展，為實現國家治理體系和治理能力現代化保駕護航。

（三）國家審計與內部審計形成監督合力的可行性

國家審計與內部審計同氣連枝，關系密切，兩者總體目標的一致性、關系的合法合理性和各自特征的互補性，使得形成監督合力具備充分可能。主要表現在三個方面：

總體目標的一致性是兩者形成合力的基礎。國家審計和內部審計履職盡責都是為實現維護經濟高質量發展，推進國家治理體系和治理能力現代化進程的總目標。

兩者關系決定了形成合力的合法合理性。根據審計法和審計法實施條例規定，內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督?？梢?，國家審計與內部審計是法定的指導監督關系，同時審計機關的審計對象主要是內部審計所在單位的總部和重要二級單位，而內部審計的審計對象則包括單位所有層級，兩者的被審計對象存在耦合關系，使得形成監督合力具有合理性。

各自特征決定了形成合力可以實現優勢互補。按照職責規定，國家審計負責對國家的財政收支及有關經濟活動的真實、合法、效益情況實施審計，是外向性監督，注重問題導向和事后監督，具有專項性、定期性、間斷性特點;內部審計作為單位內部自我制約監督機制，對本單位生產經營、內部控制和風險管理等活動實施獨立、客觀的監督、評價和建議，促進完善組織治理和增加價值，是內向性監督，以風險為導向，注重事前防范、事中控制和事后檢查的全方位監督，具有全面性、實時性和連續性等特點。

綜上所述，國家審計與內部審計形成監督合力，既有必要性又有可行性，形成并利用好審計監督合力、共同發揮審計監督作用，對健全完善我國審計監督體系、提升審計監督整體效能具有重要意義。

二、國家審計與內部審計形成監督合力的實踐探索與主要問題

（一）實踐探索

國家審計與內部審計在長期發展中積累了指導監督、成果運用、人員溝通交流的良好基礎，并且自2018年《規定》《意見》實施以來，各級審計機關不斷加強對內部審計工作的指導和監督，積極探索與內部審計協作的多種形式，取得了初步工作成效。

一是推動出臺國家審計與內部審計協同發展的制度規范，做好“制度再完善”。如浙江省審計廳出臺《浙江省審計廳內部審計工作業務指導和監督實施辦法（試行）》《浙江省審計廳關于推進國家審計與內部審計協同機制建設的指導意見（試行）》，積極推進建立健全審計機關與內部審計協同機制。

二是共享共用審計信息、審計力量和成果等審計資源。有的審計機關借助內審資料備案機制或信息管理平臺進行信息交流，開展規范化建設、業務培訓、經驗交流、質量檢查等指導監督內部審計工作;有的審計機關通過建立內審人員信息資料庫，根據專業和領域抽調內部審計機構力量參與國家審計項目。有的審計機關向內審機構印發重點風險提示清單，引導內審機構明確審計思路、關注監督重點，有效促進內審機構加強風險防控、提升審計質量。

三是加強與行業主管部門協作配合。《意見》要求審計機關要注重發揮主管部門的作用。有的審計機關建立與國資、教育、公安等內審工作開展較好的主管部門的協作配合機制，聯合開展監督檢查、教育培訓、項目審計等工作，在協作配合中強化分類指導，行業主管部門的內審人員業務能力得到鍛煉，內審工作質量得到提升，形成優勢互補和工作合力。

四是強化對職業自律組織的指導和監督。如審計署通過中國內部審計協會平臺，推動各單位圍繞工作重點開展經驗交流，圍繞主題開展理論研討和評選表彰等活動，強化內部審計結果運用的意識和能力，不斷提升內部審計的地位和作用。

（二）主要問題

雖然《規定》《意見》實施已有一段時間，國家審計和內部審計在協同發揮監督合力方面有了積極探索，但仍然受以下問題阻礙，在工作實踐中尚未形成內外審計監督“一盤棋”。

一是國家審計對內部審計工作的指導監督方式方法有待創新。目前，對照新形勢新任務新要求，審計機關對內部審計指導監督工作還存在差距，如與內部審計在審計計劃和重點、統籌審計項目和審計組織方式、整合審計監督資源，以及共享審計成果等方面，還需要繼續創新理念，勇于實踐，不斷探索分類指導監督模式，為形成審計監督合力創造條件。

二是內部審計未充分發揮作用。內部審計作為單位領導決策科學化、內部管理規范化、風險控制常態化的一項監督制度設計，具有不可替代的作用。在現實中，不同省份、不同行業和單位之間內部審計作用發揮差異較大，還存在一些部門和單位對內部審計的重要性認識不到位，影響內部審計人員的積極性。此外，內部審計人員能力素質還不完全適應要求，內部審計技術手段和方法還有待提高。

三是職業自律組織作為內部審計和國家審計之間的橋梁紐帶作用發揮不夠。內部審計協會作為內部審計的職業自律組織，通過向會員提供優質服務、加強內部審計工作宣傳、開展國內外業務交流，發揮現代內部審計理念引領者、職業代言人、實踐推動者和智力支撐者的作用，推動我國內部審計事業的科學發展。自2016年中國內部審計協會與審計署脫鉤后，地方內部審計協會也陸續脫鉤，但有的協會近年來未能充分發揮橋梁紐帶作用，與審計機關聯系不夠緊密，導致內部審計機構不能及時了解國家審計有關重要信息、缺乏審計機關業務指導等問題。

上述問題的存在影響了國家審計與內部審計監督合力的形成，也說明兩者形成監督合力需要一個從思想認識、理論研究到實踐探索的漸進式過程。同時，在形成監督合力過程中，由于兩者的職責定位、審計依據和工作理念不同、存在信息不對稱、人員素質差異等問題和風險，需要國家審計做好風險識別、評估和控制等工作，及時溝通，減少和化解影響兩者形成合力的阻力。

三、國家審計與內部審計形成監督合力的路徑建議

（一）依法完善指導監督方式方法，實行分類指導

為保障審計機關依照法定職責、權限和程序開展對內部審計工作的指導監督工作，有效規范兩者形成監督合力的方式方法，應從國家和地方政府兩個層面，制定出臺相關規章制度，健全完善相關協作配合機制，協調解決推進形成監督合力中的困難問題。按照分類分層指導原則，審計機關采取現場指導、座談研討、業務交流和推廣審計技術方法等多種方式，不斷完善指導內部審計工作方式，同時充分利用派出審計局日常監督優勢，及時掌握內部審計機構依法履行職責情況;結合特派辦實施審計項目開展專項檢查或抽查被審計單位內部審計工作情況，提高內部審計工作質量和水平，為兩者形成監督合力奠定基礎。