我國地方政府債券發(fā)行制度研究

王秋陽

摘要：近年來，我國地方政府債券全面進入各省自行發(fā)行和償還階段，地方債券發(fā)行制度產(chǎn)生了基本的雛形，存在于實踐中的債券發(fā)行問題也得以暴露?；趯ξ覈牡胤絺l(fā)行的實際情況，分析了如地方政府債市場化程度低、信用評級制度不完善、各項法律法規(guī)不匹配等問題并給出對策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 發(fā)行制度 市場化

一、地方政府債務(wù)的概述

追本溯源，地方政府債務(wù)究竟為何發(fā)生？從西方國家來看，原因有兩個：戰(zhàn)爭和經(jīng)濟危機。戰(zhàn)爭和政府債務(wù)的關(guān)系不言而喻，戰(zhàn)爭會消耗巨大的財力、物力，一個國家面對如此巨大的支出，只能通過發(fā)行地方政府債券的方式來應(yīng)對。另一重要原因是經(jīng)濟危機，由于金融與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系是緊密聯(lián)系的，故經(jīng)濟危機的出現(xiàn)往往伴隨著金融危機。近年來，一些西方國家的政府債務(wù)的迅速擴張的原因就是經(jīng)濟危機。

至于我國的地方政府債務(wù)因何而起，顯然不是由上述兩點引起，因為從上世紀(jì)90年代至今，我國并未發(fā)生戰(zhàn)爭和經(jīng)濟危機。一般認為，我國的地方政府債務(wù)是在政治、經(jīng)濟體制、社會文化價值觀等多重因素共同作用所產(chǎn)生的，它能夠集中反映在經(jīng)濟改革和發(fā)展中所隱含的諸多問題。

二、我國地方政府債券發(fā)行制度的變遷

2009年至今，我國地方政府債券的發(fā)行制度主要經(jīng)歷了以下三個階段：財政部代發(fā)、試點自行發(fā)行、自發(fā)自還。通過這三個階段的實踐和經(jīng)驗積累，使得地方政府具有了自主融資的能力，對于各地區(qū)的經(jīng)濟、文化、政治的發(fā)展起來了積極的作用。

（一）“中央代發(fā)、代還”時期（ 2009—2010年）

2009年初，國務(wù)院、中央財政部等政府部門陸續(xù)出臺了特許地方政府發(fā)行債券的政策性文件。在這些文件中明確提出了地方政府債券的發(fā)行方式是“中央政府代還、代辦還本付息”。雖然這一時期的地方政府所發(fā)行的債券具備一定的地方債的特征，但是由于當(dāng)時的預(yù)算法對其存在一定的限制，從而使得這一時期所發(fā)行的地方債不夠“名正言順”。

（二）試點“自行發(fā)行”時期（2011—2014年）

所謂地方債的試點“自行發(fā)行”時期，是指在歷經(jīng)兩年的“中央代發(fā)代還”時期具體實踐后，我國財政部為進一步加快地方政府債的發(fā)展，于2011年至2013年期間先后3次發(fā)布《地方政府自行發(fā)債試點辦法》。這個時期我國在地方債發(fā)行制度上完成了一次重大實踐創(chuàng)新，首次將債券的自主發(fā)行權(quán)下放到試點政府。

（三）“自發(fā)自還”階段（2014—至今）

2014年5月，《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》的出臺意味著我國地方債發(fā)行制度將進入“自發(fā)自還”的全新階段。隨后新《預(yù)算法》的頒布，預(yù)示著我國地方債發(fā)行主體進一步放開，使得各地方政府的合法舉債融資步入正軌。2015年，由財政部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的一系列文件，其中提出一系列要求使得地方政府債券的發(fā)行制度逐步規(guī)范化。2015年開始我國省級政府（包括計劃單列市）具有自行發(fā)債的資格，前提是發(fā)債要在中央政府審核的限額內(nèi)。2018年5月，《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》的頒發(fā)將進一步推動地方政府債的市場化進程。

三、現(xiàn)階段我國地方政府債券發(fā)行制度存在的主要問題

（一）相關(guān)法律不完善

盡管新《預(yù)算法》的頒布為地方政府債券發(fā)行制度的規(guī)范提供了良好的法律基礎(chǔ)，但是由于新《預(yù)算法》沒有及時出臺有關(guān)地方發(fā)債的具體細則，故地方政府債務(wù)不能得到有力監(jiān)管，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多違法違規(guī)的變相舉債行為。

（二）信用評級體系不成熟

目前，我國地方政府債的信用評級體系不夠成熟，未起到良好的參考作用。具體體現(xiàn)在：雖然，各省級政府作為地方債的發(fā)行主體已經(jīng)從2015年開始進行信用評級，但是由于缺乏成熟、合理的信用評級方法，使得各地方政府的信用等級都與我國的主權(quán)信用等級一致，均為AAA級，這明顯不能反映各地方政府的真實資信水平。基于我國的地方區(qū)域經(jīng)濟差距比較大，所以需要成熟的信用評級體系來體現(xiàn)各地方政府的資信情況。

（三）地方債管理市場化程度有待提高

近年來，我國地方債券的發(fā)行、流通、償還都在實踐中逐漸成長，并為今后的地方政府債發(fā)行打下了堅實的基礎(chǔ)。但就當(dāng)前情況而言，地方政府債券在某些方面市場化依然不足，需對其發(fā)行、流通等方式進一步調(diào)整。首先，目前我國的地方政府債券的發(fā)行主要還是以國債的利率為基準(zhǔn)進行定價，而不是通過市場來完成的債券的定價。其次，各地方政府債的利率水平不能反映地方市場的資金供求關(guān)系，也不能體現(xiàn)地方政府的資信水平。

（四）地方債的償還機制不完善

地方債的償還問題一直是局限地方債發(fā)行規(guī)模的重要影響因素，其中債券償還方式的確定是整個債券償還的核心。正是因為償還方式的差異，才會對地方政府造成不同的財政壓力，從而由此形成的財政支出方式也會產(chǎn)生差別。相對于一次還本付息或分期償還方式，“借新還舊”方式更易形成預(yù)算軟約束，會增大債務(wù)的償還風(fēng)險。財庫[2014]57號文首次提出“試點地區(qū)應(yīng)建立償債保障機制”，然而對于如何完善償債保障機制及其運作方式都沒有做出具體的法律規(guī)定，因此亟需對于地方債的償債機制有所規(guī)范。

四、 進一步完善我國地方政府債券發(fā)行制度的對策

（一）完善法律制度體系

為有效防范地方債務(wù)風(fēng)險，合理管理地方債，必須進一步完善我國地方債相關(guān)的法律制度。由于相關(guān)法律的缺乏，為追求地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，部份地方政府無限制舉債、盲目進行投資，難以抑制投資沖動，造成惡劣后果。因此，有必要對現(xiàn)行的《預(yù)算法》《擔(dān)保法》以及其他相關(guān)的金融法規(guī)進行完善和修訂。另外在地方債發(fā)行、使用、監(jiān)督、償還等方面應(yīng)建立法律法規(guī)體系，如盡快制定《公債法》并及時頒布，使地方政府債的管理走向規(guī)范、法治的道路。

（二）盡快完善信息披露及信用評級制度

在完善信息披露機制上，要求信息披露內(nèi)容進一步細化，關(guān)注項目類收益的專項債券，充分了解各個項目主體的財務(wù)信息及資信狀況，使得融資平臺的信息公開更加規(guī)范。同時，為保證信息的公開、真實，可建立信息真實性的懲戒機制，對于信息披露出現(xiàn)嚴重問題地方的主要責(zé)任人進行追責(zé)。在完善地方政府的信用評級制度上，為使各債券評級區(qū)間的區(qū)分度進一步顯現(xiàn)出來，在短期內(nèi)可以考慮設(shè)立更為敏感的指標(biāo)，從而建立地方債評級指標(biāo);中長期來看可以引入美國的雙評級機制，并且拓寬增信渠道，可以考慮建立地方債保險機制。

（三）提高地方政府債券管理的市場化程度

為提高我國地方政府債的市場化程度，充分發(fā)揮市場的資源配置功能，可以從發(fā)行、流通和償還這三個方面來調(diào)整。第一，應(yīng)從地方政府債的發(fā)行來進行改變，需完善市場的定價機制，避免利用行政手段對債券發(fā)行的影響，使市場的資源配置功能的以充分體現(xiàn); 第二，完善發(fā)行市場及二級市場上的信息披露制度，為今后的債券交易、流通提供一個公正、公開的市場，促使地方債市場良性發(fā)展。第三，應(yīng)適當(dāng)擴大地方政府債的投資主體，拓寬地方債的流通渠道，使其在二級市場上的流動性進一步增加，最終形成合理的債券定價機制。

（四）建立完善的償債機制

地方政府債的償還問題是其致命之處，故需要保障債券的足額償還。首先，需要在其發(fā)行就進行規(guī)范化管理。其次，需要明晰地方債管理主體的責(zé)任，對地方債的發(fā)行額度及債務(wù)資金的使用范圍進行合理規(guī)定，明確隱性債的界定范圍及統(tǒng)計方式，并對一些違法舉債方式進行界定并嚴格處罰。在地方政府債財務(wù)壓力較大時，各地方政府應(yīng)該建立償債保障機制，使得地方債合理運轉(zhuǎn)。如“償債準(zhǔn)備金制度”，這一制度是在財政預(yù)算中專門放置了一項資金，以應(yīng)對突發(fā)的債務(wù)問題。當(dāng)然，對于這筆資金必須有相關(guān)部門的監(jiān)督，以防止被人挪作他用。

參考文獻：

[1]趙麗江，胡舒揚.制度變遷與政府債務(wù)：我國地方政府債務(wù)成因的制度分析[J].河南社會科學(xué)，2018，26（11）：91-96.

[2]田磊.我國地方債發(fā)展現(xiàn)狀及改革對策[J].內(nèi)蒙古煤炭經(jīng)濟，2015（01）：81-82.

[3]溫來成，翟義剛.地方政府債券市場發(fā)展問題研究[J].財政科學(xué)，2019（01）：27-33.

[4]熊波.我國發(fā)行地方債的理論基礎(chǔ)與制度設(shè)計[J].財政研究，2009（06）：42-43.

[5]王朝才，趙斌.我國地方政府債務(wù)管理的歷史觀照、現(xiàn)況解析及政策應(yīng)對[J].地方財政研究，2018（08）：7-14.

作者單位：安徽大學(xué)