固定污染源排污許可證核發工作的問題與建議

蔣惠亞 李發 田耘

摘要 排污許可制度是正推進的一項生態環境基礎制度改革，是構建新型環境管理制度的核心。排污許可證核發作為排污許可制度實施的重要環節，直接關系著“一證式”管理制度的建立。隨著發證工作推進，問題也彰顯出來，推進固定污染源排污許可證“全覆蓋”對于核發單位難度大，應注重環保數據庫系統平臺搭建，也應加強宣傳指導工作，有效引導企業自主申報。同時應建立企業與環保部門有效的聯絡、答疑機制，在大規模開展工作前應組織好培訓工作。核發工作還應加強與第三方環保機構合作，主動打開第三方市場，讓第三方有秩序的參與進環保工作，為“一證式”管理奠定基礎。此外，應完善法律、法規和處罰細則，及時出臺《排污許可管理條例》對證后監管給予保障。

關鍵詞 排污許可證;核發;監管;第三方

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3305（2020）04-0-02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.057

固定污染源是污染物排放主要來源，減少固定源污染物排放是改善生態環境質量的根本方式。淘汰落后生產工藝、設施技術改、增加排放口污染治理設施是環境管理必行趨勢。20世紀80年代排污許可制度逐漸進入全國視野，但由于缺乏頂層方案設計和完整制度框架體系以及法律依據標準，導致在實施過程中存在滯后性和無監管等問題[1]。2016年國務院印發《控制污染物排放許可制實施方案》提出排污許可綜合、一證式”管理的概念，包括基本信息、許可事項和管理要求三方面。2018年生態環境部公布《排污許可管理辦法（試行）》顯著突出排污許可制基礎核心地位，落實企業污染治理責任，強化證后監管和處罰力度。2019年生態環境部修訂《固定污染源排污許可分類管理名錄》適應了新形勢需求，覆蓋行業更全面，劃分更科學合理。同時隨著《中華人民共和國環境保護法》等一系列法規標準修訂，為提高環境管理效率和改善環境質量奠定堅實基礎[2]。

排污許可證是國際通行的環境管理手段，推行排污許可證是實現企業落實主體責任，使排污單位從“低標準”向“高要求”轉變[3]。根據《排污許可證工作實施方案》2020年排污許可制度將在全國范圍內實現全覆蓋，排污許可證將成為排污單位的“必持證件”。結合排污許可證核發工作對往期工作進行盤點，分析存在問題，總結地方經驗，為推進完善排污許可制獻計獻策。

1 排污許可證核發工作現存問題

1.1 信息利用效率低

固定污染源基礎信息清單是以2017年以來新增的工商、稅務、電力、生態環境監管部門企業信息清單和第二次全國污染源普查名錄為基礎納入的信息清單。通過對信息的整合發現：（1）不同來源信息清單名稱存在重疊、變更及名稱縮寫的情況，難以準確篩分。（2）信息內容不全。多源信息清單是依據不同部門自身需求而收集的信息，較多情況下無聯系方式、無鄉鎮街道地址、無行業類別等信息。（3）即使多方數據源，但企業基數尚缺失。為盡可能完善基礎信息，后續需進行多輪查缺補漏，但還是多源數據匹配工作，結果不能令人滿意，造成時間和金錢的浪費。

1.2 行業及管理類別難界定

根據《2017年國民經濟行業分類與代碼》，可通過產品、工藝確定絕大多數企業行業類別。但由于行業種類多樣，行業分類無法滿足所有企業需求，因此行業界定也成為部分企業的工作難點。行業不僅涉及管理類別的確定，而且對自行監測方案中污染因子及頻次界定都有影響。同時，不同行業環境管理臺賬的記錄內容和要求也存在差異。

管理類別在核發前需執法部門對企業管理類別進行確認。由于核發與執法部門分離，執法部門在此項工作中參與少，技術儲備不足[4]。尤其在基層單位技術力量和人員數量準備不充分，工作存在問題多，工作內容難以有效銜接，導致同行業、同產品、同規模存在不同管理類別情況。

1.3 審核技術力量薄弱

2020年需要核發包括2020年前應發的33個行業和2020年需要完成發證的91個行業。與以往核發工作相比，雖仍以“核發一個行業，清理一個行業”為主，但多個行業同時核發，需更快掌握行業技術規范。在實際上審核人員專業水平參差不齊，時有發生行業技術規范理解不透徹、行業標準掌握不熟練、自行監測指南易遺漏等問題[5]。易導致排污許可證偏離技術規范許可要求，特別是自行監測中特殊行業污染因子缺失，監測頻次錯誤，適用限值錯誤，排放許可濃度未從嚴取值等問題較常見。另外，在基層單位人員一兼多職，加之排污許可證時間緊、任務重，質量要高，審核部門若通過自身團隊力量很難保證工作有效、有序開展，更無法保證審核任務保質保量按時完成。同時需要申請排污許可證延續或變更的企業增加了審核工作量。

1.4 企業責任感低

企業是申請排污許可證的責任人，從核發過程中看，企業自主申報單位不到10%，絕大部分企業主體責任認知度低，對排污許可制不夠重視。一方面，宣傳力度不足，執法手段不強硬，企業對排污許可證認知層面還停留在“一張紙”層面;另一方面，對中小企業而言，大部分企業沒有對應的環保部門或專員，僅是通過委托機構方式獲取排污許可證，對許可證中實際許可內容并不了解。企業主體責任認知差、不配合不利于排污許可證的核發，對后續監管工作也增加了難點。

2 建議

2.1 提高信息化服務水平

目前，排污許可證要完善發證企業數量并進行及時地查漏補缺工作，只能通過后續企業自主申請。根據以往工作經驗，不同部門早已擁有較成熟且完善的業務系統，但尚無比較成熟的基礎信息庫供多部門使用。環保數據是具有互通性的，多部門的數據完全可以互通互惠。在此次排污許可證核發過程中發現，污染源普查數據對固定污染源清理整頓數據庫建立有很大幫助，但污染源普查數據并未實現互聯互通、實時更新，并且由于2017年企業的數據時效性較差，已不能滿足信息庫需求。當前各部門環保系統中企業數據和企業數量基本維持在最開始統計范圍，后續更新速度慢，或下一個統計工作結束后才能大批量進行矯正。而排污許可后續監管也僅針對發證企業，對于未發應發企業將仍然存在。

建議搭建數據互通、資源共享的基礎信息平臺，該平臺與其他環保職能部門平臺數據互聯互通、資源共享。避免因后續工作中經費或人員不足耽誤工作，同時成果共享可以更高效準確地更新各平臺新增企業名單，實現環保平臺數據統一。既有利于日后開展其他相關工作，同時對往期工作平臺的更新有積極作用。

2.2 開展培訓及答疑

排污許可制作為近些年來新修訂的環境管理制度，從事排污許可相關工作人員逐年遞增。大部分為企業填報人員第一次參與此項工作，由于沒有專家解答，針對關鍵問題無法得到解決，并且排污許可證工作環環相扣，易造成一步錯步步錯的境地，還浪費大量時間精力。

建議組建答疑工作群，組織專員做到有問必答、及時回答和回答專業。建立答疑反饋機制，定期收集比較有針對性的問題，由領域專家梳理出詳細的解答內容給予參考，并在全國分享學習。多數人第一次接觸此項工作，建議有序開展培訓工作，組織當地專家開展不同行業線上線下的培訓，同時利用媒體網站上傳培訓視頻、學習資料等供有需求的人自主學習。

2.3 鼓勵第三方機構參與

排污許可證核發和申請工作中應借助第三方機構技術力量，讓專業領域人員從事此項工作。一方面，第三方機構服務理念高、保障措施強，團隊技術精湛、能吃苦、針對各類項目工作方法成熟，可以起到事半功倍的效果。不但緩解了生態環境局審核工作壓力，而且保障核發工作高效有序的完成。另一方面，證后監管是一項長期、高頻的工作，第三方技術機構的早期參與，有利于第三方構架企業證后工作布局，提前開發企業自行監測和環保管家等服務，幫助企業搭建證后執行工作的框架，緩解執法部門證后監管的壓力。在給予第三方機構支持時，也應結合當地實際情況規范市場秩序，采取管制措施。

2.4 樹立企業主體責任

排污許可證申報的主體是企事業單位，企業應重視自身主體責任做到持證排污，同時做好證后工作。首先，要做好宣傳，使排污許可制改革措施深入人心。應定期召開會議對企業負責人進行宣傳貫徹，利用宣傳冊、海報、媒體廣告等方式對該制度進行長期推廣。其次，建立獎懲措施。建立企業超標排放、非法排污等多種舉報渠道，根據舉報信息一經查實對舉報人給予物質獎勵，對排污單位依法處罰。同時，對證后執行工作表現突出的企業進行獎勵，以增強企業自律意識，落實持證企業作為排污單位的主體責任，按時開展自行監測、完善臺賬記錄等工作。最后，生態環境部門應繼續完善法律法規，出臺《排污許可證管理條例》和處罰實施細則等文件，使環保執法、監管工作有法可依。法律法規不僅針對排污單位同樣適用于存在弄虛作假的第三方機構，通過明確排污單位和第三方技術機構的法律責任，倒逼排污許可證證后工作逐步實現規范化。

3 結論

排污許可制是企業環境守法的依據、政府環境執法的工具、社會監督護法的平臺，實行排污許可“一證式”管理是排污許可制度先進性和生命力的體現，對控制和減少污染排放起到重要作用。在即將實現“全覆蓋”目標時，管理部門應宏觀布局數據庫的互通行和時效性，做好長期宣傳指導及培訓工作，建立持續有效的答疑溝通機制，加快出臺《排污許可管理條例》及完善相關處罰細則。在鼓勵第三方機構積極參與各項工作的同時應注意規范市場秩序，為構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系奠定良好發展基礎。

參考文獻

[1] 蔣洪強.排污許可證管理政策與支撐技術研究[J].中國環境管理，2016，8（5）：109-110.

[2] 梁忠，汪勁.《排污許可管理條例》的立法問題及制度設計[J].環境影響評價，2018，40（3）：23-26.

[3] 許康利，熊婭，賀蓉，等.排污許可證監管和執法關鍵問題及解決路徑研究[J].環境保護，2018，46（22）：56-59.

[4] 王培寧.排污許可證核發及后期執行分析[J].資源節約與環保，2018（12）：141，144.

[5] 秦曾雄.淺談排污許可制實施中問題及對策建議[J].環境與可持續發展，2019，44（3）：42-44.

責任編輯：黃艷飛