中國第三方社會力量參與化解信訪矛盾現狀研究

王翔+李群

摘 要 本文通過對Z市市民關于引入第三方社會力量參與化解信訪矛盾認可度進行了問卷調查研究，分析了Z市民眾信訪經歷情況、對信訪工作的認識及看法，對引入第三方化解信訪矛盾的意見；結合問卷數據以探討第三方社會力量在化解信訪矛盾過程中取得的成效和遇到的困境。研究表明，Z市第三方社會力量參與化解信訪矛盾的確取得了很大的進步，同時也存在很多問題，建議完善第三方社會力量參與的機制，更好的化解信訪矛盾。

關鍵詞 第三方 社會力量 信訪矛盾 問卷調查

作者簡介：王翔，電子科技大學法學碩士，電子科技大學中山學院人文社會科學學院輔導員；李群，電子科技大學政治與公共管理學院法學研究生。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.073

隨著中國體制改革逐漸步入深水區，改革朝著縱深方向發展，在經濟、政治社會體制轉型加速、社會利益格局調整步伐變快的同時，基層群眾利益糾紛、矛盾沖突現象增多。相比較程序復雜、成本高昂的司法途徑，群眾在尋求維護自身權益的路徑選擇上，往往會選擇表達更為直接、成本較低的信訪形式。信訪問題成為社會轉型、利益格局大調整過程中矛盾與沖突的一種具體反映。

實踐中，信訪內容包羅萬象、紛繁復雜，涉及的領域不斷擴大，觸及的層面不斷加深，既有社會矛盾、經濟利益矛盾，也有體制矛盾、思想觀念矛盾，還有相互交織的復合性矛盾。信訪問題所反映的社會矛盾，處理起來十分棘手，需要運用社會學的綜合治理方法，廣泛調動各種社會力量，參與化解信訪矛盾。

一、信訪工作引入第三方社會力量參與機制的歷史背景

當前，我國既處于社會經濟高速發展的機遇期，同時相較以往也是各類社會矛盾的爆發期。作為與我國行政訴訟、行政復議、國家賠償等救濟途徑并行的信訪制度，自1951年建立至今， 因其靈活程式化的特點以及我國歷史上長期形成的觀念慣性，成為我國人民群眾反映問題、傳達民意、權利救濟的重要渠道。正是這樣一個具有我國特殊國情下的制度，近年來一直處于尷尬的境地。

一方面，在理論上，信訪這一依靠行政手段的介入進行權利救濟的方式不可避免的被扣上“人治”的帽子，顯得與法治社會的理念格格不入； 另一方面，在實踐中，面對“蜂擁而至”的信訪案件，夾雜著各類敏感問題、歷史問題使信訪制度不堪重負。

誠然，在行政訴訟受案范圍和行政復議“一級復議”制度局限下，應當充分肯定信訪制度在我國作為化解社會矛盾機制的合理性。與此同時，各級國家機關都在試圖探尋一種符合實踐和有助于解決信訪事項的路徑。隨著政治體制改革與社會建設實踐的深入，第三方社會力量逐步興起，社會組織參與信訪矛盾化解，是改革信訪工作制度的內在要求，也是創新有效預防和化解社會矛盾體制的重要內容。 通過引入第三方社會力量參與信訪工作、解決社會矛盾的做法被納入了決策者們的視野。

（一）第三方社會力量的廣泛興起

“第三方”一詞被廣泛運用于社會管理的各種領域，來源于西方社會在公共管理領域長期的探索。就信訪而言，“第三方”是指獨立于信訪部門和信訪人，通過專業的富有經驗的方法解決信訪事項、化解信訪難題的個人或組織，常見的有律師等法律服務（援助）機構及人員，社工、義工等志愿服務機構及人員，各類專業的調解組織和具有群眾基礎與威望的“社會賢達人士”等。

計劃經濟時代，雖然也有工青婦和數量很少的協會、商會和其他社會組織的存在，但他們基本依附于政府，很少能夠獨立行使社會管理職能。隨著市場經濟的確立和改革開放30多年來的發展，各種行業協會、NGO、NPO開始大量涌現并發展壯大，其參與公共事務管理活動也不斷深入，形成了一套較為成熟和有效的經驗。社會組織作為重要的第三方社會力量，生長于公眾，是不同群體實現自己意愿、維護自身權益的利益共同體，社會組織對于引導群眾理性合法表達利益訴求具有非常重要的作用，它不但可以成為政府和民眾之間溝通的一個橋梁，及時有序地釋放“健康信號”，而且是形成民間聲音溫和化、理性化的一個機制。 一些社會公共事務由這些第三方社會組織參與解決會比政府“包辦”更為有效。黨的十八大報告指出：“加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。 這充分肯定了第三方社會力量在復雜社會利益格局下對社會矛盾的消解作用。

以廣東省Z市的律師事務所為例，由上世紀末的不足20家、執業律師不到100人，發展到目前的超過90家律師事務所、執業律師近千人，法律服務領域從傳統的法律顧問業務、訴訟業務等發展到法律顧問業務、訴訟業務、非訴業務（幾乎涵蓋所有市場經濟領域）、社區法律服務、購買政府服務等廣泛的服務領域。

另以Z市的社工組織為例，從2009年開展社會工作試點工作以來，從發展萌芽期的3家社會工作機構、僅有少量的從業人員，發展到目前的社工機構55家、500多名一線社工從業人員的規模，其專項服務范圍覆蓋具有較高概率引發信訪事項的困難救助、教育輔導、糾紛調解、社會再融入等多個領域。

（二）政府職能轉變與社會利益主體多元化的需求

新中國建立以來，我國社會矛盾糾紛解決機制主要以公力性或準公力性的國家中心主義的發展方向推進，通過“指令性”和“命令式”的社會管理方式塑造全能政府的形象。隨著改革開放的深入、社會利益主體多元化的發展，使以國家公權力為主導的糾紛解決機制越發捉襟見肘，糾紛解決成本不斷攀升。人民群眾對物質和精神需求的增長是無限的，新的需求不斷產生，從溫飽到尊嚴是永無止境的。改革開放30多年來，原先單一的社會階層狀況正在遭遇重構，社會分工的不斷細化和專業化，形成了多方利益主體。

正是回應社會利益主體多元化的變化，2004年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出，轉變政府職能、建設服務型政府是全面推進依法行政的首要目標；后來在中共十八大和十八屆三中全會直接提出了深化行政體制改革、建設人民滿意的服務型政府的目標和任務。歷經十多年的行政體制改革，從“管制型政府”到“服務型政府”的職能轉變盡管還未徹底完成，人民群眾卻因對于“權力信任”傳統行政文化執拗的態度體現與有限政府的改革方向存在著一定程度上的矛盾。正是這種矛盾使信訪制度不堪重負，信訪工作已陷入“小馬拉大車”的被動局面，盡管信訪部門不斷加強力量，整合資源來化解信訪矛盾，但越級上訪、重復上訪、非正常上訪，以及激烈個體的纏訪、鬧訪和大規模的群體性信訪使信訪工作困境重重。

我們提倡政府職能轉變應當確立“服務型政府”和“有限政府”相統一原則?！胺招驼毕鄬τ凇肮苤菩驼倍裕坝邢拚毕鄬τ凇叭苷倍浴Ｓ邢拚碚搶π旁L工作的指導意義在于，承認政府單一行政管理體制的有限性及不足，信訪工作機構無力做一個全能政府，積極主動地引入第三方社會力量，充分發揮其專業性、中立性、多樣性和靈活性的特點和優勢，凝聚和對應特定群體，綜合運用各種手段和方法，做好群眾工作，處理信訪矛盾。簡單將“服務型政府”和“有限政府”分立看待，是缺乏正確認識的?！胺招驼辈⒉灰馕吨恰肮伯a品”的唯一提供者，很多社會事務和公共服務，完全可以由民間主體來做。

二、中國Z市第三方社會力量參與信訪的數據分析

廣東省Z市在引入第三方力量參與信訪工作、化解信訪矛盾方面，已經作出了有益的試點與探索。筆者通過問卷調查的方式在Z市城區收集了1030名公眾（年滿18周歲的常住人口）對引入第三方社會力量參與化解信訪矛盾工作的評價、意見和建議。根據調查問卷統計結果分析民眾對引入第三方力量參與化解信訪矛盾的現狀，剖析第三方力量參與信訪工作存在的困難和問題，提出引入第三方力量參與信訪工作化解信訪矛盾的對策與建議。

（一）受訪公眾在Z市的信訪經歷情況

信訪工作是黨和政府的一項重要工作，具有鮮明的中國特色。它不僅是黨和政府溝通人民、了解下情、聯系群眾的途徑，也是百姓向黨和政府發表意見、提出建議、投訴批評的渠道，在經濟發展和社會穩定中發揮了極其重要的作用。不過，從法制理念上說，信訪畢竟只是一種非正式的糾紛解決渠道，應當是少量的、補充性的。然而受訪公眾中有兩成（如圖一 ）表示在Z市有過信訪的經歷，也就是說5個人中至少有1個人是信訪者，并且其中多數表示有且只有過一次信訪的經歷。Z市是我國4個不設區的地級市之一，下面直接管轄到鄉鎮，各種問題層出不窮，加之經濟發展欠缺達，相比訴訟，信訪的直接成本更為低廉，信訪比例自然居高不下。

隨著民主法制的發展，信訪問題也得到國家機關的重視，早在2009年，Z市就已經開始試點引入第三方社會力量參與信訪工作，長期的實踐探索對化解信訪矛盾起到了一定程度的促進作用。信訪經歷的受訪公眾中，超過五成（55.6%，如圖二）的受訪公眾表示其提交的信訪案件最終得到一定程度的解決或許可以體現這一制度設計的成效。

（二）受訪公眾對信訪工作的認識及看法

信訪制度自實施以來，在反映民意、傳達訴求、穩定社會方面起到了重要作用。在一個多元利益共存的現代社會，不同社會群體的利益往往是不一致的，甚至有不同程度的利益矛盾和利益沖突，民眾有不同的利益訴求，自然就會把他們所關切的利益表達出來。 多數的受訪公眾認為信訪制度是“向政府提出意見建議的渠道”（63.2%，如表1），而且可以“通過信訪來表達自身的利益訴求”（52.5%，如表1）。

長期以來，我國“重實體、輕程序”的傳統觀念比較嚴重，實踐中行政機關作出行政處罰決定時忽視了正當程序的重要性。按照現行的“正當程序保護標標準”，行政機關在作出處罰決定時應該做到：第一，表明執法身份；第二，說明理由；第三，聽取當事人解釋；第四，告訴救濟的途徑與期限。誠然，現實生活中的信訪案件頻繁發生，很多情況下是由于行政機關作出處罰決定時沒有向相對人說清楚處罰的原因，也沒有給予解釋和申辯的機會。行政相對人需要一個救濟途徑來維護自身的權益，受傳統的官本位理念的影響，民眾更青睞信訪，他們認為通過信訪能夠引起領導的關注，即便不能解決問題，至少也會得到一個合理解釋。近五成（47.1%，如圖三）的受訪公眾表示，若其提交的信訪案件在本級信訪部門不能解決，“只要有合理的解釋，會接受處理的結果”。目前而言，信訪是法律之外人民群眾尋求公正的一個有效表達渠道，“纏訪”、“鬧訪”通常是少數信訪者的最后手段，選擇“纏訪”、“鬧訪”確實是“信訪人基本權益受到損害”（38%，如圖四）。針對信訪中出現“纏訪”、“鬧訪”的現象，超過五成（52.2%，如圖五）的受訪公眾表示“理解此行為，可以容忍”，但也有38.6%的人認為“不可理解此行為，應依法取締”。

隨著依法治國、依法行政的推進，不斷增強法治在信訪中的作用，這是信訪工作規范化、法治化的努力目標。針對長時間積累的信訪案件，受訪公眾認為應“通過法律咨詢與引導，將信訪矛盾通過司法程序解決”（58.6%，如表2）、“領導重視，解決信訪案件”（57.8%，如表2）。近九成（88.5%，如圖六）的受訪公眾表示有必要在信訪案件處理前先由法律服務機構及人員進行評查，以便采取相應的解決措施。在信訪過程中，六成的受訪公眾認為“信訪工作人員切實解決信訪人的信訪問題”（60.8%，如圖六）、“法律咨詢服務機構及相關人員向信訪人釋法、提供法律幫助”（59.9%，如表3）將有助于化解信訪矛盾，以適應信訪所反映大量且復雜社會矛盾及其處理效果的需要。

在現代多元化的社會里，即使靠國家強制力量，實行社會整合也難以完全實現，必須發揮多種社會力量進行整合，才能消解社會矛盾和沖突，實現社會整合和社會健康和諧發展。 化解社會矛盾不能只靠政府一方的力量，從實踐看，建立政府主導、借助社會的力量和資源，更有利于迅速解決矛盾和糾紛?？傮w而言，第三方社會力量以積極的態度游走在政府與群眾之間，整合社會資源，參與信訪矛盾調處，以其靈活性提供滿 足社會成員特殊需求的公共物品。發揮了“政府不能、市場不為，社會組織能所作為”的功能，既維護了當事人的合理訴求，又把矛盾化解在基 層，確保了一方平安，促進了社會和諧。 超過五成（54.3%，如圖七）的受訪公眾對目前我市引入第三方力量參與化解信訪矛盾工作給予認可的中性評價。七成（69.4%，如表4）的受訪公眾認為應該引入“法律咨詢服務機構及人員”作為參與化解我市信訪矛盾的第三方力量，認為第三方力量“立場相對中立、客觀”（63.0%，如表5）。然而，需要“建立起第三方力量參與信訪工作的長效制度與機制”（52.2%，如表7），加強宣傳，“提升公眾對第三方力量參與信訪工作的認知度與信任度”（68.2%，如表7），取得社會各方的共識，避免“公眾對第三方力量參與信訪工作存在認識誤區，認為它們只是政府機構的‘延伸”（53.6%，如表6）。