農民失地維權困境與對策淺談

摘要：農民土地問題自古就困擾著中國社會，在新時代背景下依然是熱點話題。該文圍繞農民土地權益問題，分析了當代社會發展下的農民失地主要源頭和權益各方爭論焦點，深層次挖掘農民失地維權困境，并提出了明確補償辦法、量化補償標準、加強農民監督、降低土地出讓金在政府財收中所占比重、推進土地發展效益實現多方共享和完善立法及社會保障等6個方面建議，以期為解決因土地權益引發的社會矛盾和沖突提供參考。

關鍵詞：農民失地;權益焦點;維權困境;解決對策

中圖分類號D920.0

文獻標識碼A 文章編號1007-7731（2020） 16-0001-04

我國經濟在取得巨大成就的同時，一些社會問題也逐漸凸顯，如土地征收、拆遷問題中涉及的利益之爭，這并不是局部地區的問題反映，已逐漸發展成為全國性的社會問題。無論是地方政府還是開發商，他們使用的土地大多來自農民，而農民作為國家和社會的最基層力量，土地是他們賴以生存的土壤，一旦失去土地加之沒有合理的補償和保障，他們的生活將難以為繼，對經濟發展和社會穩定而言都是巨大隱患。這種權益之爭甚至可能迫使農民與政府走向對立面，激化社會矛盾，嚴重擾亂社會正常秩序。近年來，相關群體性事件頻發，影響極壞，引起了黨和國家的高度重視，成為時代當下亟須解決的重要基層問題。

1農民失地的三大源頭

改革開放以來，我國城市化腳步加快，尤其進入21世紀以來，由東向西城市化速度發展迅猛。城市的自我建設、城市和城市之問的聯通、農村向城市的過渡等發展戰略的不斷推進，在無形之中也伴隨著較多的社會問題，農民失地這一問題也日益凸顯。問題的源頭主要來自城市化進程、公共設施建設、農村合村并居等3個方面。

1.1城市化的進程中國的城市化雖起步較晚，但發展迅速，尤其是中東部地區，城市人口急劇膨脹。城市的發展占據了大片的土地，擠占了農業用地，拆除了老房子，將本是世代田耕的農民納入城市空問，改變了他們的生活、生產、生存方式。社會的發展強制性把他們推向與傳統習慣格格不入的現代化，土地被動失去、謀生手段喪失、生活空間縮小、生活保障不確定等問題顯現，大量失地農民徘徊于城市和農村之間，逐漸被邊緣化;除此之外還必須面對社會身份認同的問題，他們由農村走向城市的最大障礙就是能否得到社會的身份認同，并如何以新的身份去開始新的生活。

1.2公共設施建設隨著中國經濟的崛起，國家越來越重視民生問題，基礎設施建設成為現階段的重大任務。比如，交通建設，“要致富先修路”，公路、鐵路在中國經濟發展過程中起到了關鍵作用，四通八達的公路網和鐵路網為經濟建設注入動力的同時，卻也占據了大量的農民土地，造成了部分農民土地盡失。作為土生土長的鄉村百姓，他們賴以生存的土地完全喪失，又沒有其他謀生手段，基本生活很難得到保障，只能依靠征地補償來維持生存。但是這種補償不具有持續性作用，長此以往發展下去，他們連基本的生活都難以為繼。

1.3合村并居拆遷合村并居是新農村建設的重要部分，現已在部分地方試行，它與三農問題緊密聯系，合村并居拆遷的妥善解決對新農村建設具有重要的積極意義。但是只要合村并居拆遷就不得不涉及土地資源的再配置，這就與農民的切身利益息息相關，為保護自身權利就會出現權益之爭。合村并居拆遷將會形成農村土地資源的高度集中，進而導致大量村民失地，成為無地人員。土地作為農民重要的生產資料，身無一技之長，他們一旦失去，要么坐吃山空，要么進城謀生，無論是文化水平還是學識素質，他們都毫無競爭力，失地以后實現再就業卻是很難。

以上3大源頭導致出現了大量的失地農民，他們中多數無再就業技能，在社會發展的大潮流中逐漸成為時代熱點，引起社會的廣泛關注。妥善解決失地農民的權益保障和持續性發展，既是關乎國家執政水平、社會公平、資源分配的大事，也影響著社會和諧發展、國家安定有序。解決農民失地這一社會突出問題，將是21世紀前期我國在全面推進社會主義向前發展進程中亟需解決的緊迫任務。

2失地用地權益焦點分析

失地農民失去了固有土地，喪失了根本，在維護自身利益時以謀求補償最大化，而征地使用者為獲得高利潤或其他方面的原因嘗試縮小征地補償額度、范圍，兩者在補償問題上存在一定出入，很達成一致，這就是失地與征地兩者權益癥結所在。

2.1失地農民維權焦點首先，他們被迫失去了土地，但對他們來說失去的將不僅僅是土地，而是和土地相關的一切權益都將喪失。生活的保障、土地的使用權、農業扶持補貼政策等等都將不再享有，因此，他們對生活的擔憂也在情理之中，而這種擔憂促使他們盡量爭取更多更大的補償來維持長久的生計，以防生活出現再貧困;其次，失去生存根據地的農民對生活方式的改變、安置方案的不滿、鄰里關系的斷裂、生存保障的不確定性等心理上的不平衡，力圖通過高額經濟補償尋找安慰;再次，失去土地以后的農民若沒有被妥善的安置或遷移，除失去生活家同以外還喪失了最根本的生產資料，為長久生計，不得不放棄故土前往城市謀生。而城市的定居需要高額的購房安家費，加上年輕一代的教育經費等各項生活開支也是一筆不小的數目，他們認為必須要把這些費用都算在補償范圍之內。除此之外，部分開發商從政府手中接手土地，由于融資或預算等問題導致資金鏈的斷裂無法繼續經營土地而出現逃逸現象，進而導致農民土地既無再生產也無有效補償的兩難之境，故失地農民只能向地方政府訴求自身利益，實現維權。但與此截然不同的是，也有人想借此發一筆橫財。投機者利用各種渠道事先了解到征地范圍，在這些土地范圍內大搞投資建設，如農業、養殖、圈地、商業等一系列丑陋行徑，以期獲得巨大經濟補償。這些事件的背后雖是缺乏基層有效監督和深層次的事先調查，但主要原因還是某些地方官員的腐敗貪婪以及懶政不作為。相關政府官員的把關不嚴、行為不檢、處理不當導致此類事件頻發不斷。

2.2用地者訴求利益他們從農民手里獲得了土地使用權，在利益的驅動下卻希望將補償降到最低。首先，地方政府和有關部門利用便利廉價征收農民土地，然后轉手高價賣給土地開發商，賣出價格越高、補償價格越低，兩者的剪刀差就越大，利益矛盾也越凸顯。地方政府將收取土地出讓金的高額回報，納入財政稅收以突出政績。其次，地方政府在土地交易上的不公開不透明，甚至存在官商勾結，損害失地農民基本權益現象，這些暗箱操作導致了失地農民對政府的信任度降低，維權意愿加強;更有甚者對農民征收土地補償金不能一次性發放，甚至出現拖欠補償金、挪用公款等違法亂紀事件，嚴重損害了失地農民群眾的合法權益;再次，政府作為征收土地的決策者和執行者，由于身份的特殊性，在行使征收權的同時，他們一定會壓縮征地補償的標準、范圍，在這一點上與被征地農民肯定存在權益沖突。簡而言之，以土地交易補償為中心引發的維權，就是失地與征地雙方矛盾的焦點。其中處于社會基層的失地農民在維權過程中面臨各種困境，逐步發展并演變成社會熱點問題。

3農民失地維權困境

3.1維權途徑有限 農民作為中國社會的一個特殊群體，文化程度有限，對外信息溝通甚少，這種自身的局限性致使他們對維權法律、手段、渠道并不熟悉，只能依賴少數或單一的維權途徑解決問題。農村基層法律建設薄弱，缺少法律咨詢，法律維權途徑略顯無力;民事調解渠道多為村鎮基層機構，不排除他們同樣作為征收土地的受益方聯手損害農民的基本權益;農民在維權未果的情況下，情緒一時失控，甚至做出嚴重的違法行為，成為影響社會安定秩序的惡性事件，從依法維權走向知法犯法，不得不說是社會的悲哀。

3.2維權渠道不暢 矛盾一旦形成，為了保證問題得到公正解決，司法訴訟通道不失公允。但是，司法部門在執法過程中必然會根據法律條文、正當程序來辦理案件，有關法律上的不完善、不明確導致難以立案。理論界認為，由于法律規定國家征收土地時承擔的是補償責任，不是賠償責任，不具有可訴性，人民法院在受案時把對征地不滿的起訴拒之門外，[1]故而喪失維權司法通道;即使司法立案，那也將是一個漫長的過程，耗費農民大量時間、財務、精力，且結果多以維權農民失敗而終結。按照國務院《城市房屋拆遷管理條例》規定“訴訟期間不停止拆遷的執行”[2]，這樣一來農民通過司法保護權益的意義又在哪呢？就算贏了官司又如何？這些問題都表明農民在維權渠道中舉步維艱，苦訴未果。

3.3維權對象不明確 失地農民維權的矛頭該對準誰有時并不明確。當地政府征收土地依法依據合理合情，然后將土地轉讓或出租給開發商或企業，這兩者之間在法律及轉讓程序上并不存在問題，但是土地的征收權和使用權卻是2個不同的主體，在實際問題解決過程中，究竟是誰在侵權很難理清。政府利用手中的權力征收土地，而開發商再進行補償、簽訂合同，真正到了維權的時候，兩者之間踢皮球現象不在少數。雖說這種情況下向誰維權并不明確，但就政府的特權和立場而言明顯向開發商傾斜。

3.4維權法理模糊 失地農民訴求權益必須依靠相關法律，而我國有關農村土地法律的發展有待完善并不健全，一些法律法規表述模糊不清，在訴求權益上對“量”詞難以把控。例如，《物權法》征收規定，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用[3]，何為“足額”？標準在哪里？此法并未對“足額”一詞進行明確系統的闡釋。再如，《土地管理法》第47條第2款規定，征用土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6-10倍[4]。類似的問題同樣存在：未界定補償范圍、地區、農作物種類等等，這些都能左右補償標準的設定，平均年產值不夠明確，補償費就無法計算，給多給少全憑地方政府或開發商說了算，“平等交易變成了買方定價”[5]。

4對策建議

農民失地是中國社會時代進步發展的必然，但農民作為國家發展的貢獻者和犧牲者，失去土地這一生活保障和生存之根本，與社會主義利益共享原則嚴重不符，故有效維護農民土地權益問題當是重中之重。下文以多維視角對土地權益矛盾解決提出對策并進行探討。

4.1明確補償辦法我國針對農村土地拆遷、征收、占用等使用權轉讓并未實行統一嚴格的補償辦法規定，因此補償辦法極具靈活性。地方政府和土地開發商推出補償辦法更是五花八門，如在某些補償辦法中有“數人頭”和“數磚頭”的方式，“數人頭”是以家庭人口實施補償，“數磚頭”則是以房屋及土地面積計費。針對不同的補償辦法，權益爭奪雙方都是站在自身利益的最高點上爭取利益最大化，進而要求不同的補償辦法。因此，地方政府制定明確的土地統一補償標準辦法對化解權益各方矛盾具有積極作用。如對數人頭和數磚頭2種不同補償辦法作出專業、準確、合理的市場價值評估，根據不同補償辦法進行市場評估，評估價值高低差值應控制在失地農民可接受范圍之內，這樣一來農民可以根據自己的意愿選擇符合自身利益的補償辦法，在選擇上也不會受困于經濟價值的高低。明確精細的補償標準辦法，將矛盾的對立性轉化成統一性，既是堅持求同存異的雙向選擇，又能降低甚至消除權益主體在補償辦法中的選擇性心理落差，如此在土地補償過程中將極大地化解權益各方的矛盾。

4.2量化補償標準 在現行相關法律法規中，有關失地農民補償標準的制定并沒有確切的數字說明，而是以“倍數”“參照……標準”等字眼代替，這就給人留下了發揮想象空間。地方政府及土地開發商在補償費用上定會“依法”按照自己的意愿補償，究竟補償多少并無法律明文規定，這對失地農民有失公平。由此說明，在補償額度問題上量化標準，將對保障農民權益、履行社會公平正義原則至關重要。然而，現有法律中的土地補償標準與我國當下經濟發展勢頭已不相匹配，需要制定新的補償標準。但是在補償標準的量化制定問題上應該以市場土地價格為標準，并且需要相關政府在土地價格每個波動周期持續追蹤和更新量化補償標準，這樣方能確保不同時期的土地補償標準與當時土地市值相當。以土地的當時市場價格制定補償標準，能有效防止地方政府存在“賤買貴賣”現象的發生，積極有力地維護失地農民的切身利益，最大限度地保證失地農民獲得土地市場價格權益。

4.3強化農民監督權 在整個農民土地征收、交易、補償過程中都是以政府主導、政府參與、政府監督的特權方式進行，不能否定其中有對農民財產權的合法限制，但有沒有權力濫用的風險？又該怎樣對此做出限制呢？地方政府通過特權征收土地轉手給開發商經營，這一過程是否存在暗箱操作、違法行為而損害農民權益不得而知。為加強地方政府的公信力和可信度，每一筆土地交易過程應當公開、公正、公平的進行。為避免官商徇私舞弊、沆瀣一氣，在土地交易鏈中應強化農民監督權力，將失地農民本身納入更高層監督體系，以政府主導，讓農民知情，讓交易透明。農民為自身利益參與社會監督不僅是國家民主與法治建設的進步，且必能有效威懾某些地方官員的違法亂紀行為，進一步維護土地交易的純潔性。農民自身對土地交易整個過程的參與、了解和掌握在一定程度上定能緩和甚至避免不必要的社會矛盾;此外，農民進行社會監督的同時就是在參與國家治理，也是社會主義制度發展優勢和必然趨勢。

4.4降低土地出讓金在政府財收中所占比重 稀缺與緊張的土地資源在21世紀經濟飛速發展的今天地位凸顯。高昂的土地價格可謂寸土寸金，但是在農民看來土地資源仍是當下生活的依靠和持續生活的保障，微薄的土地安家費和補償金使失地農民內心對轉讓土地使用權和經營權是抵觸的;然而，對于地方政府來說，土地資源的開發和利用將會帶動地區經濟蓬勃發展，也是社會發展大勢所趨，與此同時，土地使用權和經營權轉讓的高額差價，將會為地方財政帶來巨大的經濟效益。權衡利弊之下，土地交易依法進行。部分地方政府為凸顯政績，在土地交易過程中難免利用特權損害農民出讓土地補償利益來增加地方財政收入，若能適當降低土地財收在政績中的所占比重，減少地方政府官員對土地出讓效益的誘惑力，對農民來說權益的天平就會傾斜，地方政府就會站在更公平、公正的立場盡量保障各方權益不被損害。

4.5實現土地發展效益多方共享 對失地農民來說，失去土地，丟了使用權，而土地的持續發展效益卻享受不到，只有微薄的補償費、安家費，并得不到持續的生活保障。而作為土地的再使用者卻享受著土地發展的持續效益，土地持續漲價更會拉大各方獲益差距，這種土地發展收益分配方式既不能令多方滿意，且有失公平。失地農民對此引發的不滿定會阻撓政府征地行為和土地開發，勢必增加政府負擔。為了減少土地發展利益分配方式不合理性，有必要劃出部分土地發展收益用于支持失地農民的事業發展，讓農民也品嘗土地持續發展獲得的紅利，吸收農民參與土地收益的分配，實現土地持續發展利益多方共享，將土地發展矛盾轉化成發展共贏，符合特色社會主義新時代發展原則。

4.6完善相關立法及社會保障制度 面對當今社會出現的失地農民維權問題，我國雖已頒布了維護失地農民權益的相關法律法規，但并不健全，還需進一步完善。部分法律條文表述模糊不清，難以界定，在維護權益之時各方各執一詞，將會影響司法的公正判決，甚至很難判決。其次，相關法律條例雖不在少數，但卻很難統一。從中央到地方都有制定相關法律的例子，但是各法律之間存在矛盾、沖突，如國家法律意在維護失地農民權益，如2019年最新修訂版《中華人民共和國土地管理法》中明確規定：“先補償后搬遷”[6]，而地方法律中卻有“先騰地，后處置”之規定，由此看出地方立法與中央立法有矛盾之處。由于立法機構權力、級別、所轄區域各不相同，他們目光所及、持有立場、觀察角度及考慮層面往往不在同一高度，“多層次的授權立法也極易導致下位法的具體規定與上位法的原則和精神相悖，從而使上位法架空，被征收人的許多權益為行政法規和地方性法規所限制”[7]。同時，對失地農民不僅要給予經濟上應有的補償，更需制定失地農民權益保障的長效機制，在妥善解決住房安置、扶持再就業、醫療養老保障、社會身份認同等方面要統籌兼顧，照顧到失地農民兄弟的感情，真正確保失地農民的生活水平較失地之前有所提升;為防止失地農民出現再貧困，基層干部要常備不懈，做好走訪調查工作。在新時代社會主義發展的新階段，消除失地農民的后顧之憂，既凸顯社會主義制度的優越性，義是對政府執政能力的一種肯定。

5結語

失地農民維權作為當前社會的熱點話題，不僅涉及國家土地本身的權益分配，而且影響全面依法治國的建設、全面深化土地改革的推進、全面小康社會的建成、全面從嚴治黨的戰略部署和2020全面脫貧攻堅戰的決勝。失地農民維權作為“三農”問題最突出、最迫切的問題之一，在新時代發展背景下，有效維護和保障失地農民權益，對于“三農”問題的解決和鄉村振興戰略的推進起著重要的積極意義。而在此過程中，極為重要一點就是努力將失地農民納入國家土地發展受益者之列，并調動其參與國家治理和現代化建設的積極性，實現中國特色社會主義制度下的雙贏甚至是多贏。

參考文獻

[1]沈鵬遠.征地拆遷過程中失地農民權益保護問題的思考[J].學理論，2012，06.

[2]李強等著.城市化進程中的重大社會問題及其對策研究[M].北京：經濟科學出版社，2009：229.

[3]汗振江.農村土地產權與征收補償問題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2008：340.

[4]國務院法制辦公室.中華人民共和國征收拆遷補償法典第二版[M].北京：中國法制出版社，2014：331.

[5]李強等著.城市化進程中的重大社會問題及其對策研究[M].北京：經濟科學出版社，2009：227.

[6]中華人民共和國土地管理法.[EB/OL].[2019-09-05].http：//www.npc：.gov.cn/npc/c30834/201909/dle6claleec345eba23796c6e8473347shtml.

[7]國務院法制辦公室.中華人民共和國征收拆遷補償法典第二版[M].北京：中國法制出版社，2014：334.

（責編：張宏民）

作者簡介：趙亞軍（1993-），男，在讀碩士，研究方向：歷史學、社會學。

收稿日期：2020-05-12