廣東墾造水田項目預算評審常見問題及對策芻探

張光興,胡順能

（中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610）

廣東省人民政府印發的《廣東省墾造水田工作方案》（粵府函〔2017〕272 號）指出，到2020 年，廣東計劃分四期完成墾造水田30 萬畝，省財政廳負責省級實施的墾造水田項目規劃設計預算評審工作。墾造水田項目涉及國土、農業、水利等行業，預算評審工作時間緊、任務重，評審人員不僅要了解行業相關知識（包括規劃、農學、施工等），還需全面了解相關政策文件，這樣才能從整體上把握規劃設計方案并針對性地提出對策和建議。現就預算評審過程中需重點關注的幾方面進行探討，供同行參考。

墾造水田項目主要包括土地平整（含耕作層剝離再利用、犁底層構筑）、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電及其他工程等建設內容。此類項目預算評審重點包括設計方案（如選址立項合規性）評審及占比投資大的主要項目評審，如土地平整方案可行性（含耕作層剝離再利用、犁底層構筑）評審、土壤改良方案及青苗補償經濟合理性評審等。

1.1 立項合規性評審

原廣東省國土資源廳、廣東省財政廳、原廣東省農業廳于2018 年印發了《廣東省墾造水田項目管理辦法（試行）》（粵國土資耕保發〔2018〕4號），明確項目選址須滿足七個條件，其中提到“項目水源有保障，且通過合理的工程措施，可滿足項目建成后的水田灌溉要求”。評審應重點關注項目區水資源供需平衡分析章節的內容，確認實際供水量大于灌溉需水量，確保灌溉水源充足，以滿足選址條件要求。

1.2 土地平整評審

土地平整評審包含地表清理、耕作層剝離與回填、場內土方調配、犁底層構筑等項目。其重點關注工程量計算的準確性及施工方法的合理性。

1.2.1 地表清理

地表清理評審應重點關注土地清表面積及厚度，砍伐樹木數量、地表清理施工機械。送審項目通常存在多計水域、交通面積及剝離厚度的問題。涉及伐樹、推樹根的需關注砍伐樹木數量，送審資料缺乏青苗補償登記造冊資料的項目須重點關注，伐樹量通常按種植密度（每畝種植棵數）估列，不同樹種的種植密度可參考青苗補償標準中的密度；因土地清表工程量通常較大，需關注采用機械清表還是人工清表。

1.2.2 耕作層剝離與回填

場地樹木砍伐并清理雜物后，對表層耕作層進行剝離，通常采用推土機推土剝離，配合挖掘機挖裝運至臨時堆存點；犁底層構筑完成后，從臨時堆存點取土，用推土機推平覆蓋形成耕作層。耕作層回填的施工方法與剝離一致，但工序相反，即先從臨時堆存點取土，再用推土機推平覆蓋。耕作層剝離與回填應關注送審預算是否存在多計運距導致高計單價的問題。

1.2.3 場內土方調配

耕作層剝離后，根據設計高程平整場地，產生的土方進行內部平衡，即計算項目區設計高程后采用挖高填低的方法進行平衡。評審應關注土方調配計算是否多考慮沉降30cm 且無相關依據的情況。施工方案上，應關注不同類型地塊選用施工機械是否經濟合理，如較平坦的地塊是否采用推土機推高填低的方法進行平衡；對高差較大的地塊，如山區梯田地塊，推土機難以平整的，是否考慮采用挖掘機挖裝運進行土方調配；此外，對于不同項目區間有富余土方可供調配的，是否考慮采用挖掘機挖裝運的方法。

開展產業集聚環境效應研究的學術論文主要發表在《中國人口·資源與環境》、《地理科學進展》、《中國地理與資源文摘》（2011年停刊）、《地理科學》、《經濟地理》、《地理學報》、《科技管理研究》、《地球科學進展》、《地理研究》、《中國工業經濟》、《數量經濟技術經濟研究》、《城市問題》、《國際貿易問題》、《自然資源學報》等10余種期刊（圖4）。對載文期刊的分析發現，這些期刊主要屬于人文經濟地理類、環境科學類、經濟管理類等，其中載文量最高的《中國人口·資源與環境》雖然是環境科學類期刊，但是所刊載的多數論文屬于交叉性研究，這也表明產業集聚環境效應的研究具有綜合性和交叉性的特點。

1.2.4 犁底層構筑工程

犁底層構筑應重點關注構筑方案是否合理。通常根據現場踏勘、剖面挖掘以及地質鉆探成果，結合現場滲漏試驗，確定是采用直接碾壓還是取土換填重新構筑犁底層方案。地質剖面顯示為粉質粘土地層，應優先采用碾壓方案構筑犁底層；對于碾壓后的犁底層仍不能滿足滲漏試驗要求的（注水后72 小時不落干），應考慮取土換填重新構筑犁底層方案；原地塊土方數量或質量不滿足犁底層構筑要求的，可考慮就近征用土料場（需對料場儲量、容重、粘性、重金屬含量、運距等進行調查分析），自采粘土進行犁底層構筑。

此外，評審還需重點關注犁底層厚度。根據《廣東省土地整治墾造水田建設標準（試行）》，犁底層最厚可達20cm[1]。以往送審項目犁底層厚度有超標情況，達25cm、30cm。

1.3 土壤改良評審

土壤有機質含量高低是土壤養分狀況、土壤肥力高低的重要指標。土壤改良評審重點關注土壤改良方案，送審項目存在高取改良目標值，多計肥料用量的問題。此外，肥料用量通常較大，肥料價格對項目投資的影響較大，故需經多方詢價后確定肥料單價。

1.4 拆遷補償費評審

根據《廣東省墾造水田項目管理辦法（試行）》（粵國土資耕保發〔2018〕4 號）第七條規定，可行性研究報告編制時，應充分調查已選地塊土地權屬人的墾造意愿，造冊登記地塊的土地權屬、青苗、地上附著物等。評審中應關注是否有《青苗等補償、激勵補貼方案》，登記造冊資料的完整性將影響拆遷補償費的評審。

2.1 項目立項選址不當

評審發現，部分項目因無法實現灌溉水源自流，全靠修建泵站進行抽水以解決灌溉用水問題。如某項目規劃設計水源采用2 座提水泵站從溪口河及瀑布水進行提水灌溉，提水揚程達30～40m，項目建設后所需灌溉水田面積為1 580.11 畝，灌溉需水量為216.57 萬m3/年，抽水費用約為42 萬元/年；此外每年還需考慮泵站人員管理經費和維修養護經費支出。如果運行經費無法落實，整個項目的灌溉水源無法保障，水田將再次丟荒。此類項目相關審批部門應引起足夠重視，建議項目主管部門規范項目前期管理，細化項目選址條件和要求，加強項目論證工作。

2.2 地表清理及土方調配多計量、高計價

送審預算通常存在多計平整面積、施工機械配置不合理、多計運距導致高計單價等問題。例如，土地清理面積應扣但未扣原地塊水域及交通用地面積；缺乏青苗補償登記造冊資料的項目高計砍伐樹木量，部分項目送審種植密度高達300 棵/畝，評審根據不同樹種核實后調整。

由于施工方法欠合理、多計運距導致高計單價的問題，主要體現在地表清理選用人工清表，其實一般墾造水田項目基本可使用機械施工，全部采用人工不經濟也無效率[2]，單價虛高故審核將其調整為機械施工。此外，原地塊較平坦的情況下，場內土方調配全部或大部分采用挖掘機挖裝運進行土方調配的問題，審核按推土機推高填低為主、挖掘機挖裝運進行平衡為輔的原則予以調整。

2.3 犁底層厚度超標

根據《廣東省土地整治墾造水田建設標準（試行）》規定，犁底層厚度“一般離地表12～18cm，厚度約5～7cm，最厚可達到20cm”。但評審中發現部分項目犁底層厚度超過20cm，且省級主管部門均未出具原因說明。因此，評審依據上述標準，犁底層厚度按不超過20cm 核定。

2.4 外購客土價格難以核實

部分送審項目需外購20～30 萬m3客土，外購客土價格僅憑土料場所在村委會出具的報價說明（22～26 元/m3）申報預算。鑒于項目需補充的土方量均較大，預算評審參考交通、水利等類似工程做法，通過征用土料場、自采土料以解決料源問題。評審取消工程費用中外購土料費用（保留土料運輸），并依據《廣東省水利水電工程設計概（估）算編制規定》（建設征地移民補償）[3]計算土料場征地補償費，計入項目總預算。同時，在評審報告結論中，特別說明本次土料取土費用為暫定投資，若實施中實際發生費用突破投資且有充足的支撐材料來證明，可向財政部門申請調整。

2.5 拆遷補償費計算依據資料不完整

拆遷補償費評審時，對于土地權屬清晰、補償面積確定且有相應補償標準的，按實計算補償費用；其余情況根據建設規模并結合設計報告現狀描述暫列實物量，補償標準參考報告中關于現狀地類的描述暫列補償單價。

墾造水田與高標準農田建設項目部分內容相同，但部分建設內容是其特有的，如土壤改良等。因此項目涉及規范、標準、政策文件較多，如項目管理辦法，其他費用、拆遷補償費等計取標準等，對此評審前要盡快收集、消化涉及的文件和資料。

根據墾造水田項目的特點以及設計報告、預算編制存在的共性問題，建議評審前初擬《評審方案》。評審小組通過討論，集思廣益，明確項目存在的主要問題及處理方法，評審中若發現其他問題，應及時完善《評審方案》。 另外，評審除了傳統的量、價審核外，還應關注設計方案是否可行、施工方法是否經濟合理，并對投資占比大的犁底層構筑、土壤改良等內容進行重點評審。本文通過對工程項目預算的財政評審常見問題的分析研究，提出有針對性的處理方法，有利于合理有效地運用政府資金，并供類似項目評審參考[4]。