基于糧食安全的糧食生產供給側改革研究

賈貴浩 朱閱森

摘要：破解當前我國存在糧食生產成本高、效益低，糧食產量高、品質低，供需失衡等問題，應完善糧食生產宏觀調控指導系統，依托現代網絡技術，精準發布糧食供求權威信息，發展訂單農業，加強糧食種植結構調整，促進糧食供求之間的動態平衡;優化糧食生產激勵機制，正確引導土地流轉，加快高標準農田建設，促進規模化經營，加大科技投入和技術培訓，增強農業穩產增收能力，形成優質高效的糧食供給體系，保障糧食安全。

關鍵詞：糧食生產 供給側 糧食安全

糧食是一種特殊商品，既具有食品保障、工業原料供應、國民經濟戰略物資屬性，又具有越來越強的金融屬性。糧食供給價格彈性大，需求價格彈性小，容易導致生產多了 “賣糧難”，谷賤傷農;供求少了則價格暴漲，消費者難以承受之弊。近年來，盡管我國糧食產量實現 “十五連增”，但仍出現諸多問題，糧食產量、庫存量、進口量“三量齊增”，糧食生產進入了增收難、出售難、儲藏難的“三難”境地，去庫存、降成本、補短板的糧食供給側結構性改革勢在必行。

一、 我國糧食供需情況

近年來，我國糧食供需情況，特別是從主要糧食品種供求狀況、品種結構與區域糧食自給率看，糧食生產穩中有升，但結構性矛盾較大。2004年以來，我國糧食產量已經實現了“十五連豐”，近5年都保持在65000萬噸以上，人均糧食占有量已經達到470 公斤[1] 。據統計，2017年在糧食播種面積比上年減少1241000.6公頃的情況下，糧食總產量達 66160.7 萬噸，仍比上年增加 117. 2 萬噸，增幅0.2%。2018年，糧食播種面積比上年減少 952000.4公頃的情況下，糧食產量小幅下降，糧食總產量為 65789 萬噸，下降 0. 6% ，但全國糧食產量仍穩定在 65000萬噸以上水平。2019年全國糧食播種面積116063391.4公頃，比2018年減少974667.2公頃，下降0.8%。糧食總產量66384萬噸，比2018年增加594萬噸，增長0.9%，創歷史最高水平[2]。以河南省為例，2017 年河南省糧食種植面積10135500公頃，比上年減少150650公頃，糧食產量達6524.25萬噸，比上年增加26.80萬噸，增長0.5%。2018年全省糧食種植面積10906080公頃，糧食產量6648.91萬噸，比上年增加124.66萬噸，增長1.9%。2019年全省糧食種植面積10734540公頃，糧食產量6695.36萬噸，比上年增加46.45萬噸，增長0.7%[3]。總體看即使遇到自然災害和突發事件等情況也能滿足消費者日常需求，有利于發揮壓艙石作用，但糧食數量不斷增加的同時質量提升問題、供求結構問題仍然突出。

二、 糧食生產供給側存在的問題

（一）糧食生產成本高、效益低

近幾年，人工成本、農業生產資料價格增幅較大，糧食價格增長有限，2018年以來，除玉米外，稻谷、小麥、大豆等大宗農產品價格持續下跌，而化肥、柴油等農資價格一路上漲，糧食生產成本高、效益低是不爭的事實。2004 年小麥的生產成本為409.21元/667m2，2016年小麥的生產成本為 1030.82 元 /667m2，近12年的增長幅度達到152%，年均增長率為12.6%[4]，遠超同期小麥價格增長幅度。盡管政府采取多項惠農富農政策，中央財政對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼逐年提高，但這些補貼在農民收入中只占3%左右，農業補貼額度不足以抵消農業生產成本的上升。與歐美國家相比遠低于歐美國家，歐美國家農民收入40%以上都是來自于政府補貼。而且近幾年糧食最低收購價出現了下調的情況，以小麥（三等）最低收購價為例，2017、2018、2019 年的最低收購價格分別為1.18、1.15、1.12元，糧食生產成本上漲，收購價格走低，種糧收益下降明顯。如稻谷、玉米、小麥三種主糧平均每畝凈利潤由 2012 年的168.40元逐年下跌到2017年的-12.53元[5]。種糧收益不僅低于經濟作物的種植收入更低于外出務工收入。種糧收益越來越低，極大影響了農戶種糧的積極性，這也是農地撂荒或種植非糧作物現象增加的主要原因。

（二）糧食產量高、品質低

據《中國的糧食安全》白皮書數據，2010年糧食產量突破5.5億噸，2012年糧食產量超過6億噸，2015年達到6.6億噸，連續4年穩定在6.5億噸以上。2018年平均每公頃糧食產量達到5621公斤，比1996年的4483公斤增加了1138公斤，增長25%以上[6]。雖然糧食產量不斷增加，但品質偏低。以河南省為例，河南是小麥生產大省，產量逐年提升，但優質、專用小麥的自給率僅10%左右。絕大部分是中筋小麥，強筋小麥、弱筋小麥占整個小麥總產量的20%[7]，不能滿足糧食加工企業對小麥的不同需求，導致糧食庫存增多，每年占用高額的財政資金來維持積壓糧食的儲存，增加了政府財政支出。

（三）生產結構與需求結構不平衡

長期以來我國糧食結構存在品種結構、品質結構、地區結構、產銷結構不平衡。糧食作物主要為小麥、稻谷、玉米。普通小麥、稻谷、玉米產量大于需求，優質小麥、稻谷、大豆卻供給不足，造成優質小麥、大豆進口量激增。出現這一情況的主要原因有以下兩個方面，一是隨著人民生活水平不斷提高對高質量農產品需求增加，人們對農產品要求從數量安全向質量安全方面轉變，由“吃得飽”變為“吃得好”。但糧食產品多集中于低端產品，精深加工的高端產品較少，不能滿足消費者高品質、多樣化需求。形成中低端品種的相對過剩與優質品種短缺并存的現象，產業間不協調，優質糧食發展不充分，致使糧食 “供給側” 結構與 “需求側” 結構之間的偏差越來越大。二是糧食加工企業需要優質原糧，而國內糧食市場缺乏這些優質原糧時就轉向國外進口，而且國內糧價高于同期國外糧價，國外大面積機械化、糧食生產成本低，對國內糧企更有誘惑力，國內糧食供給無競爭優勢，加劇供需結構的不平衡。

（四）糧食生產勞動力老齡化嚴重

隨著我國城市化快速推進，農村青壯年勞動力大量轉移到城市就業，農村家庭勞動力老齡化日益加重，《2018年中國農村統計年鑒》數據顯示，2017年留在鄉村從事農業生產的勞動力平均年齡在50歲以上，其中55歲以上的占到33.6%[8]。第三次全國農業普查數據顯示河南55 歲以上從事農業生產人員占30.5%。老齡化問題嚴重，勞動能力低，文化素養不高，思想固化，憑經驗生產，不愿采用新技術和科學的田間管理，粗放經營，甚至土地撂荒，糧食生產能力、耕地利用率下降，最終影響糧食生產。

（五）耕地流轉“非糧化”現象突出

耕地流轉促進糧食規模化生產，利于大型機械化的運用與新技術、新品種的推廣，促進田間管理方式的科學化，提高生產勞動效率，提升糧食單產。但耕地流轉過程中由于糧食種植效益低，農戶種糧積極性不高，糧食大縣往往是財政窮縣，地方政府對種糧缺乏應有的支持，耕地用途監管不到位，耕地流轉 “非糧化”嚴重。據對河南的調查結果顯示，有35%家庭的農地承包地在進行農地流轉之前仍以種植糧食作物為主，種植經濟作物的僅占25.56%。但在農地流轉之后，446戶農戶中有174戶繼續種植糧食作物，占39.01%.下降了25.34%;有196戶選擇改種經濟作物，占43.95%，另有17.04%農戶將農地直接改為非農用途[9]。這導致糧食種植面積減少，糧食總產量降低，對我國的糧食安全構成威脅。

三、“糧食生產供給管理”問題矯正建議

要解決糧食生產問題，實現糧食生產穩產量、保質量、提效益，需充分發揮各級政府的主導作用，完善國家糧食宏觀調控指導體系，精準發布糧食需求信息;產糧大縣應注重引導農戶根據市場需求進行糧食種植結構調整，確保糧食供給與市場需求之間的動態平衡;加大科技投入，改善種植條件，降低糧食生產成本;推動糧食加工業改造升級，增加中高端產品供應;構建科學合理的糧食生產區域布局。解決“生產什么”“生產多少”“如何生產”的糧食生產供給側問題。

（一）穩定糧食生產，實現數量和質量的供求平衡

加強農田基本建設，改良耕地，建設旱澇保收的高標準農田，實現規模化、現代化、機械化經營是提高農業綜合效益、保障糧食安全基礎。河南省以糧食生產核心區為重點，以縣為單位整體推進高標準農田建設，規定產糧大縣高標準農田建設新增耕地指標可跨區域調劑使用，調劑收益按規定用于建設高標準農田，2019年新建高標準農田660萬畝[10]。這一舉措為改進農業生產基礎條件發揮了積極作用。要堅持一張藍圖繪到底，加快高標準農田的推廣，并進一步加強基層（鄉鎮）農技站建設，推動農業先進技術和裝備精準入戶，培肥地力，優選糧種，增強抵御自然災害的防控能力，提高單位面積產量和質量。譬如南陽是糧食生產大市、小麥生產大市，糧食產量占全國1%，全省10%，要守好中原糧倉之美譽，保持糧食生產高產優產，必須進一步發揮政府主導作用，規范耕地用途，在推進耕地流轉時明確規定糧食作物和非糧作物的種植比例。作為糧食主產區，應當進一步加強政策研究，針對新型農業產業化組織在農村的產生、發展，不斷完善相關政策制度措施，營造科學規范的政策環境，推進糧食生產健康永續發展。以保持農村穩定、有利農民安居樂業、確保糧食供給為前提，推進糧食生產規模化、集約化和產業化經營，降低生產成本，縮小種植糧食作物與非糧食作物效益差距，增加農戶收益。改進對糧農的補貼方式，依據當年物價上漲幅度、糧食生產成本、市場變化，對種糧農民實行動態直補，使糧食生產保持合理收益。對糧食種植大戶按其種植規模進行差額補貼和獎勵，穩定糧食生產，提高質量和效益。

（二）加快推進訂單農業，促進糧食供需結構平衡

依托現代網絡技術，建立農產品信息平臺，推進以供給側為主線的糧食生產結構性改革，確保糧食生產供給側結構性改革與“需求側”結構性升級相適應，糧食產量與品質同步提升。發揮政府主導作用，成立農村信息服務工作委員會，擴容鄉鎮信息站，發布權威的市場信息，指導農戶通過捕捉各種信息，主動適應市場需求，優化糧食種植結構，縮減普通品種糧食種植面積，擴大優質專用品種的種植面積，特別是優質稻谷、小麥種植面積。依據《河南省推進種養業供給側結構性改革專項行動方案（2016-2018）》， 2019年河南優質小麥播種面積達到1204萬畝，較上年增長43%。駐馬店遂平縣玉山鎮一種糧大戶與當地一家糧食企業簽訂了訂單種植協議，6000多畝地全部種上優質強筋小麥[11]，使小麥種植結構得到了明顯改善。各地應借鑒經驗，依托農業信息化平臺大力發展訂單農業，主動適應市場需求調整糧食種植結構。糧食供給與市場需求相契合，農業產品不愁賣，有利于糧食生產者安心生產，使消費者能夠隨時獲取更健康更好的食物。

（三）完善農民培育培訓模式，培養新型農民

十幾億中國人吃飽吃好、吃得安全放心，最根本的還得依靠農民，特別是要依靠高素質的新型農民。以河南為例，針對河南省農業勞動者現狀和市場對職業農民的需求，全省新型職業農民培育需求量為 30萬人，其中生產經營型 11 萬人，專業技能型 10 萬人，專業服務型 7 萬人，農業職業經理人 2 萬人[12]。就全國看缺口更大。為此，各級政府應當切實重視農民培訓，建立適應現代農業發展需要的教育培訓體系，立足農村實際，圍繞農民需求，因地制宜確定教育培訓內容，加快新型農民教育培訓。一是加強農村實用技術培訓，根據農業生產實際實施產前、產中、產后技術培訓和指導，提高農業科技成果轉化率，提高農民農業生產水平和產業發展能力。二是培養農民信息識別和信息獲取能力。指導農民及時獲取有效市場信息，合理安排糧食種植結構。通過培訓使農業生產者具備與農產品生產實際相適應的文化素質和經營能力，達到學有所用，學有收益，助力農民會種糧、種好糧，不斷提高農產品的質量和產量。

（四）加強耕地流轉用途的監管，防止非糧化

各級政府充分認識耕地流轉過度“非糧化”的危害，明確地方政府在耕地流轉中的職責，跟蹤監管流轉的承包地，不得改變流轉土地的農業用途，堅持最嚴格的耕地保護制度，完善結構調整項目的審核機制，切實保護基本農田。沒收農戶撂荒的耕地，重點加大對工商資本進入土地流轉的引導和監管，嚴禁在流轉耕地上開挖魚塘養魚和發展林果業，不得以發展生態觀光農業為名在基本農田范圍內種植非農作物，甚至違規進行其他非農建設的行為。確保耕地和基本農田數量不減少，質量有提高，用途不改變。合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。國家提高種糧補貼，補貼對象要精準，誰種糧補貼誰，根據種糧面積、總產量實行階梯式補貼。運用政策手段和經濟杠桿調動土地經營者的種糧積極性和主動性。

總之，糧食生產供給側改革要從糧食生產入手，向農戶提供精準的市場供求信息，進一步完善糧食補貼激勵機制，加強農業技術培訓，引導農民科學種糧、按市場需求種糧，調整農產品結構，改善存量，優化增量，促進糧食供給與市場需求之間的動態平衡。各級政府應當進一步發揮主導作用，加強對新型農業產業化組織的管理與引導，規范土地流轉，加大農業生產基礎建設投入，提高糧食效益，從根本上確保糧食安全。

參考文獻：

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[8]黃秉信.2018年中國農村統計年鑒[M]. 中國統計出版社，2019.

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[10]立足“三穩”確保糧食生產和供給——省委一號文件咋落地系列報道之三[N].河南日報，2020—02-23（03）.

[11]看中原糧倉如何破解農業發展不平衡 ——河南省著力推進農業結構調整紀實[EB/OL].[2017-11-15]https：//www.sohu.com/a/204599395_10001123.

[12]王建方.河南省新型職業農民培育現狀及對策建議[J].河南農業，2018.7（上）：11-12.

（作者單位：南陽師院經管學院）