關于落實事業單位內部控制制度的思考

安然

摘要：本文以事業單位內部控制實施的基本內容及推行意義作為理論導向，基于事業單位內部控制實踐過程中存在的重視程度低、運行機制不健全、預算控制不足、業務管理不規范、內部監督失職等問題進行分析，并研究事業單位改進內部控制管理工作的有效策略。

關鍵詞：事業單位;內部控制;有效策略

引言

事業單位是政府部門投入國有資產和財政資金所設置的、不以營利為目的的社會服務性公益組織，在教育、文化、科研、衛生等多個領域發揮著重要作用，也是組織協調社會經濟發展的載體。一直以來，事業單位承擔著社會服務及公共事務管理等職能，在社會效益與經濟效益的雙重作用下運營發展。為了更好地適應社會經濟環境，國家針對事業單位深化改革逐步出臺了一系列政策。在宏觀政策調控與市場競爭壓力下，事業單位內部管理方面存在的問題日益突出。對于事業單位來說，如何重構內部管理組織架構，發揮內部控制管理作用，提升財政資金及公共資源的使用效益，并有效防范國有資產流失和貪污徇私等現象，是事業單位在今后發展道路上必須要重視的問題，這也是社會各界共同關注的問題。

一、事業單位內部控制相關基本概述

（一）事業單位實施內部控制的基本內容

截至2017年，國家針對事業單位內部控制管理工作頒布了相關的管理辦法，明確內部控制管理范圍及內容，作為事業單位完善內控管理體系的政策導向。對于事業單位來說，內部控制管理即在單位組織內建立一套統一的管理體制，通過對業務活動、財政資金以及人力資源等多方面的控制與規范，達到單位既定的運行目標[1]。可以說，事業單位內部控制就是實現組織目標的管理流程。從內控目標角度，事業單位的內部控制管理與現代化企業的內控觀念幾乎一致，在強調會計信息準確性、業務活動合法性的基礎上，事業單位還需要以公共服務質量和國有資產增值作為其內控目標;從內控要素角度，事業單位的內部控制要素應當包括內控環境、控制活動、風險評估、信息溝通與內部監督，但在組織結構、風險類型、業務活動以及監督方式上與普通企業存在差異;從內控特點角度，事業單位的內部控制管理在目標制定、環境設置、制度建設等方面存在特殊性。事業單位的內部組織結構、外部行為、管理模式等受法律法規的約束，且在目標設置層面上以社會效益為主，不考慮盈利性問題，具備明顯的無償性特征;從內控原則和機制角度，事業單位在完善內部控制管理體系過程中要遵循全面性、制衡性、適應性和重要性四項原則，并建立問責機制和監督部門，在內外部的雙重監督下保證其運行活動的高效透明。

（二）事業單位落實內部控制管理制度的意義

事業單位貫徹落實內部控制管理制度，既是國家政策導向的結果，也是滿足事業單位運轉發展的必然舉措。具體來說，事業單位開展內部控制管理工作的重要意義主要表現在以下3個方面：（1）提升會計信息質量。內部控制管理制度的落實能夠規范事業單位會計處理流程，統一各部門的財務數據口徑，以財務報告為基礎客觀反映單位的財政資金收支情況，從而提升預決算質量，也為各項經濟決策提供信息支持;（2）提升單位管理水平。內部控制管理范圍全面覆蓋著事業單位的財務管理、業務活動以及工作人員等，涉及所有的單位部門和崗位人員。在標準化的管理制度下，能夠實現對財務、業務及人力資源的系統化控制，從而提升單位管理質量;（3）保證單位資金及資產的安全性。事實上大部分事業單位運營管理的主要資金來源于國家財政撥款，但由于事業單位的財政資金收支科目較多，國有資產規模較大，在管理方面存在一定的難度。而內部控制的實施能夠避免資金及資產在使用過程中存在的浪費、閑置、截留、配置不科學等問題，有效提升資金和資產使用的價值性。

二、事業單位內部控制實施過程中存在的主要問題

（一）對內部控制重視程度不高

隨著政府監管部門對各單位的財政預算及項目績效工作越來越重視，在政治因素的影響下，大部分事業單位在實際運行管理過程中過于重視政績建設，對于內部管理工作重視程度不高;即便一些事業單位為了滿足政策要求已經被動地建立了內控體系，但內部控制也往往局限于資金控制和預算控制方面，沒有將內部控制的管理作用延伸到業務活動、風險評估、市場預測以及人力資源管理等方面，使得內部控制的管理存在片面性[2]。此外，很多事業單位往往將內部控制管理職能落實在了財務部門層面上，不僅削弱了內部控制的權威性，還加重了財務部門的工作量。尤其是在其他職能部門配合程度較低、對內部控制了解層面較窄的情況下，事業單位無法逐步推進內部控制工作。

（二）內部控制機制有待完善

當前，部分事業單位存在著內部控制組織架構和管理制度不完善的問題，影響了內部控制管理工作的有效開展。一方面，事業單位內存在著權力過于集中，尚未對決策權和監管權進行分離，也沒有細化部門與崗位的職能權限，一崗多職、因人設崗以及不相容崗位未分離等現象依然存在;另一方面，事業單位要想建立完善的內部控制管理制度，應當將預算管理、收支審批、身份授權、財務報表、固定資產盤查、物資采購、基建項目、人力資源管理等內容都納入規范的制度流程中，但一些事業單位內部控制制度建設存在漏洞，無法對單位的資金、資產和人力資源形成閉環管理[3]。

（三）項目預算控制力不足

事業單位項目預算控制力不足主要表現在以下三個方面：其一，事業單位的運轉和管理工作受宏觀政策影響較大，一旦發生政策更新、崗位變動、項目調整等外部不可抗因素，單位的預算執行情況可能會存在偏差;其二，事業單位的預算項目費用控制難度較大，如專項資金擠占挪用、資金先支后算、預算單位虛增收入等現象頻繁，尤其在內部人員思想意識不重視的情況下，不僅影響了財政資金的使用效率，甚至還會引發內部貪污徇私等問題;其三，由于事業單位的項目預算往往要在年終接受監管部門的審核，項目效益未達標則可能會影響單位下一年度的項目申請與預算資金發放，而單位內本身存在著預算資金配置不合理的問題，因此，一些單位為了實現預算績效考核指標，采取年底突擊花錢等方式，更改了預算事項，從而影響了預算過程監督控制。此外，部分事業單位沒有建立完善的經費報銷制度，也沒有針對預算資金的收支制定標準和定額，這也是造成項目預算管控力不足的主要原因。

（四）財務收支管理有待規范

在《政府會計制度》的影響下，事業單位需要對財務收支管理工作制定相應的操作規范，明確會計核算范圍，更新會計科目。但目前，一些事業單位在財務收支管理方面存在著原始憑證管理不規范和財務管理制度不完善等問題，一方面，單位的原始票據在使用過程中沒有登記造冊，也沒有及時錄入信息系統，票據繳銷環節也遠遠滯后于收入確認及財務報告編制環節，這使得事業單位的長期未銷賬規模越來越大，影響了財務收支的規范性;另一方面，單位缺乏完善的財務管理制度，尤其在資金收支方面存在著使用標準不一、審批流程不嚴格等問題，相關人員也沒有及時對賬戶沉淀資金進行回收，嚴重影響了會計核算的準確性。

（五）固定資產管理缺乏合理性

事業單位普遍存在著“重錢輕物”的思想，在固定資產購置、使用、盤點以及報廢處置等方面缺乏有效的管理制度。例如：在固定資產購置環節缺乏事前的投資效益分析，固定資產重復購置、無計劃購置等行為，造成資產閑置、資金浪費等現象;在固定資產管理環節，相關部門在資產盤點環節沒有對新增資產、已處置資產及時進行賬務處理，造成固定資產盤點不實。

（六）采購管理有待加強

一方面，部分事業單位沒有建立采購部門，也沒有在責任崗位上落實采購職能，采購工作缺乏嚴謹的審批流程，且大部分采購工作先執行后審批，這不僅造成了采購工作的無序混亂，也無法避免個別人員濫用職權、貪污腐敗;另一方面，事業單位頻繁采購、無計劃采購，不僅會加大采購成本支出，也影響了后續的會計核算及財務審批等環節。

（七）內部監管職能缺失

部分事業單位尚未建立完善的紀檢部門和審計部門，監管職能局限于事后反饋，無法對經濟活動和業務項目發揮事前預測和事中控制的職能，使得事業單位內操作違紀、行為不當等現象不能得到有效根除;同時，在監管機構缺失的情況下，事業單位無法定期對各項經濟活動及項目開展進行監督管理，尤其是在各職能部門與關鍵崗位之間尚未形成制衡關系，這使得單位的一些重大項目審計、業務流程整改等處于無監管狀態。此外，在監督機制不斷完善的過程中，事業單位沒有全面考慮獨立評估、日常監督、專項審計、紀律監察四項原則，也沒有引入外部審計機構參與審計工作，無法保證審計結果的有效性[4]。

（八）信息化建設有待加強

實際上，在相關政策的引導下，我國大部分事業單位都已經實現了會計電算化。在信息技術的支持下，事業單位可以利用財務管理系統和財務輔助軟件開展電子賬簿管理、網絡報銷以及電子憑證儲存等工作。但一方面，由于單位內投入應用的管理系統尚未實現端口銜接，各系統獨立運行且管理口徑不一，影響了信息共享的時效性，也造成了內部信息孤島現象;另一方面，事業單位的信息技術應用程度較低，僅實現了財務數據的采集和整理工作，無法延伸到財務分析與項目預測環節，無法真正實現業財融合。例如：一些單位雖然搭建了OA系統，主要用于內部溝通、業務申報、財務處理等，但在實際使用過程中，單位人員為了簡化操作程序，對OA系統使用較少，使得財務管理信息化工具形同虛設。

三、事業單位加強內部控制管理的有效策略

（一）優化內部控制實施環境

內部控制管理工作的順利開展離不開良好的環境基礎，因此，事業單位要重視思想意識提升，轉變從管理層人員到基層人員對內部控制的錯誤認識，通過聘請外部事務所授課來組織內部人員學習內部控制相關政策，讓單位人員了解到內部控制實施的法律剛性以及對事業單位發展的重要意義。在文化氛圍的影響下，調動員工的參與積極性，主動配合相關部門的管理工作。另外，單位在完善內部控制管理體系時，應當以《行政事業單位內部控制規范》作為制度建設導向，通過評估風險、完善制度，整合預算管理、資產管理、財務管理等多種管理手段，合理保證單位的各項經濟活動合法合規、資金安全、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，切實提高服務效率和效果。

（二）完善內部控制管理機制

首先，事業單位要從完善內部組織架構入手，將內部控制工作從財務部門分離出來。以某市的少年宮為例，為了強化內部控制管理工作，該單位在2016年建立了完善的內部控制管理體系，以內控小組為主體，下設領導小組辦公室。領導小組辦公室由總務處牽頭，將辦公室、教研室、信息處、活動處、教務處等作為主要參與成員，負責組織協調內部控制工作。在溝通協調和聯動機制的作用下，對相關部門的財務管理、采購管理、實物資產管理、法律審核等責任權限進行細化和界定，有序組織各項業務活動開展。其次，事業單位可以以議事決策制度、授權審批制度和不相容崗位分離制度作為核心內容，并不斷完善預算管理、收支管理、固定資產管理、采購管理、資金管理、績效管理等制度規范，實現財務管理與業務活動更加精細化。最后，對出納、會計、采購管理、固定資產管理、合同管理等關鍵崗位制定具體的業務操作流程，采取嚴格的崗位輪換制，形成良好的崗位制約監督關系[5]。此外，為了進一步貫徹“三重一大”制度，在單位管理層負責的制度下，堅持黨組織政治核心，依法完善并嚴格執行議事規則和集體決策制，提升各項決策的科學性及領導班子的管理水平。

（三）健全預算控制流程

以預算管理為導向，基于預算編制、預算批復下達、預算執行、預算調整、決算編報等流程作為預算管理實施過程;同時，事業單位應立足于自身的發展現狀，發揮內部控制在預算過程監管中的作用。一方面，事業單位要建立嚴格的預算調整審批制度，當出現預算執行偏離預算目標的問題時，需要向上級部門申請預算調整，經層層審批以后才能落實，有效避免因預算調整所造成的控制過程乏力等問題;另一方面，發揮預算績效管理的作用，將日常管理工作、重大項目開展以及關鍵崗位等作為考核評價的主要對象，制定相應的考核指標，通過縮短考核周期、加強獎懲措施等方法實現對預算執行過程的控制。

（四）重視財務收支管理

針對事業單位在財務收支管理方面存在的不足之處，一方面，事業單位要建立完善的財務管理制度，全面覆蓋單位的財務審批流程和經費報銷制度，并要求所有資金的收入與撥付都需要遵守取票登記制度，針對票據建立電子憑證，合理保管相關的憑證發票;另一方面，財務部門要充分了解單位的實際賬面資金來往情況，掌握交易發生的具體原因與時間，及時清理未付或未回收的財務款項，并做好賬目核銷工作。此外，重視賬戶沉淀資金的回收和結余工作，有效避免資金浪費現象。

（五）規范固定資產管理制度

事業單位要建立完善的固定資產管理制度，有效解決資產賬實不符、使用過程混亂等問題，針對采購、使用、養護以及處置等環節分別制定行為規范。一方面，制定固定資產盤點清查制度，要求資產管理部門要定期對資產數量、價值損耗等情況進行核查，更新資產科目，保證賬實相符;另一方面，制定資產出入庫程序，規定各部門資產領用崗位的責任與職能，保證出入庫信息要及時錄入系統中，做好賬務處理工作。

（六）保證采購環節的有序性

事業單位要建立獨立的采購部門，對采購工作定職定崗。采購工作要以采購部門為主導部門，在財務部門和資產管理部門的配合下，編制年度采購計劃、填制采購合同信息，并交由經理層進行審批。一些大規模的基建項目則需要在網絡平臺上公開發布招標計劃，與合作商簽訂采購合同。在規范的采購流程下，采購部門還需要嚴格遵循采購計劃和預算定額，基于采購相關信息開展采購工作，例如：數量、參數、名稱以及價格等，提升采購工作的有序性。

（七）健全內部控制監督機制

為了確保內部控制的有效性，事業單位要從內部管理出發，以審計部門和紀檢部門作為核心機構，制定完善的內部監管程序，包括確定審計工作范圍、關注重大項目審計、審計會議周期、審計報告編制、審計意見反饋等，并發揮事前預測與事中監管職能，強化內部監管力度;同時，事業單位還可以采用外部監管形式，例如：信息披露制度、第三方機構審計等，在審計事務所的協助下編制完善的審計報告，并在單位官網上公開審計信息，接受社會的監督，以保證事業單位內部管理工作的透明性[6]。

（八）推進內部控制信息化建設

在大數據時代中，事業單位要想更好地適應外部經濟環境、提升內部管理效率，就必須重視信息化建設工作，加強財力、物力以及人力資源三方配置，更充分地利用信息技術開展各項管理工作。在這一過程中，事業單位一方面要將會計核算、資金審批、預算管理、采購管理、固定資產管理、財務報告編制以及人力資源管理等信息系統進行端口對接，打通各部門之間的管理壁壘，統一數據處理口徑，在信息共享平臺的支持下，加快財務信息與非財務信息的傳輸效率，減少因信息不對稱帶來的管理風險;另一方面，在信息化的應用下，事業單位的財務會計人員可以從簡單機械的會計核算工作中脫離出來，向管理會計轉型。基于大數據功能下可以實現信息數據的集成和交換，因而，會計人員可以以財務數據倉庫為依據，深入挖掘業務信息潛藏的價值，以精準化的信息數據分析結果指導事業單位的經濟決策和管理工作，提升事業單位的社會效益和經濟效益。

結語

綜上所述，對于事業單位來說，搭建完善的內部控制管理體系既是適應國家政策法規的必然要求，也是單位提升內部管理水平的有效方式。在這一過程中，事業單位應基于自身在財務管理、業務管理等方面存在的不足之處，通過優化內控環境、完善內控機制、加強資金管理、強化預算控制、健全監管機構、推進信息化建設等方式，不斷完善內部管理體系，從而實現事業單位又好又快的發展。

參考文獻

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