微商食品安全監管機制的功能障礙與完善路徑

高昕

摘 要： 自我國網絡食品安全違法行為查處辦法出臺以來，網絡食品安全問題已納入公共政策議程，但對于微商所銷售的食品安全監管尚處在探索之中。近年來微商銷售的食品引發的安全問題日漸增多，其中微商所銷售的劣質水果、 “私房月餅”、假冒進口奶粉、偽劣減肥藥品等食品，嚴重威脅到公民的健康。微商銷售食品安全監管面臨著違法取證難、維權意識宣傳缺失、市場準入制度不當、交易信息不對稱、保障機制缺失、權責劃分籠統等功能障礙。通過對微商食品安全監管現狀進行研究，采用多中心治理理論從政府、市場、社會三方面進行分析，提出從“三效聯動”層面探討政府、市場、社會應如何共同監管微商食品安全問題。

關鍵詞：微商;食品安全;監管

中圖分類號：F203? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1674-7356（2020）-03-0031-06

一、問題的提出

民以食為天，食以安為先。我國是一個人口大國，為保障人民的食品安全權益，我國出臺了《中華人民共和國食品安全法》，國務院各部委與省、自治區、市、也出臺了相應的法規與管理辦法。隨著移動互聯網時代的全面到來，越來越多的食品交易通過移動網絡完成。

微商是基于移動互聯網空間，借助于社交軟件為工具，以人為中心，社交為紐帶的新商業。在中國電子商會微商專委會所發表的數據中，截至2016年底，微商從業者近3 000萬人，微商品牌銷售額達到5 000億元[1]。2017年將保持70%以上的增速，釋放出8 600億元[2]，2018年國家將微商正式納入電商經營者的范疇。2016年我國網購食品交易額已經達到700億元，與上年相比增速為17.84%，與2010年相比增速為434.35%。依托科技的發展，預計2020年網購食品的市場規模將達到1 400億元。2016年中國網絡消費不滿意率排行中，微商以5.6%的比例居首位，涉及網絡投訴的案件高達29 856件[3]。如今移動終端的普及與眾多受眾群體為微商的形成與發展提供了沃土，如何保證微商交易中食品安全的監管是本文研究的目的。

微商交易中食品安全監管應與我國食品安全監管機制相適應，充當食品安全監管機制整體的一部分來發揮效用，但又需考慮社交平臺的特異性對癥開方，制定專項解決政策。以我國食品安全監管需要為基礎，國外學者對食品安全監管模式進行研究，學者馬琳認為其模式要實現由事后監管向全方位監管、由碎片化監管轉向整體化監管、由傳統型監管向信息型監管的轉型[4]。研究表明我國食品安全監管還處在被動監管的層次，現實情況迫切要求食品安全監管進行完善與升級。學者杜國明認為該問題分析角度應分別從法律保障、體系建設、商家賠付等方面進行研究[5]。學者紀杰從網購食品安全監管應從供應鏈視角分析，并基于此分析問題提出對策[6]。一些學者從監管理念、監管方式、監管模式等方面開展研究，指出食品安全監管存在的典型問題[7]。不同于以往學者研究，由于移動終端發展之迅猛，本文將以微商交易中食品安全為對象，從政府、市場與社會切入，以多中心治理理論為思想指導，對微商交易中的食品安全監管機制進行系統研究。

雖然我國出臺了網絡食品安全的相關法規，但因食品單價較低、銷售人員不穩定、交易手法多變等因素，致使監管困難。微商食品交易也因準入標準過低、未建立監管平臺與反饋機制、事后維權困難等因素，成為當下網絡食品交易監管漏洞。解決微商食品安全問題，需對現有微商食品安全監管機制進行改進。微商食品安全的監管復雜性強，食品在流通的過程中經過生產商、運輸商、多級銷售商，最后至消費者手中，然而購買食品的消費者對食品信息獲取不對稱、單一方面的食品安全監管難以發揮最大的監管效益。我國隨著移動互聯網高速發展時期，微商食品交易占食品交易的比重逐漸增大。同時，國家倡導自主創業創新政策促進微商數量增加，使監管難度日漸增大。因此研究微商交易中食品安全監管機制，發現功能障礙，完善路徑分析，為人民提供安全放心的微商食品交易環境。

二、微商交易中食品安全監管機制建立的探索

我國在對微商交易中食品安全監管機制探索的同時，逐步建立了一系列具體的監管工具。政府、社會和市場均發揮著一定的作用，共同承擔起微商食品安全監管的責任。

（一）政府監管

我國政府現階段對微商交易中食品安全的監管以《網絡食品安全違法行為查處辦法》為依據，從生產源頭、交易平臺和事后維權三方面進行監管。

對生產源頭監管，由各省市工商行政管理機關聯合食品藥品監督管理部門對制造生產不符合國家標準的食品的單位與個人，按照《食品安全法》《消費者權益保護法》等法律法規進行相應的處罰，從源頭上杜絕微商食品交易中的劣質食品[8]。

對交易平臺監管，規定社交平臺建立入網食品生產經營者審查登記、嚴重違法行為平臺服務停止、食品安全投訴舉報處理等制度，同時設置專門的網絡食品安全管理機構或者指定專職食品安全管理人員，對平臺上的食品經營行為及信息進行檢查，政府不定期地對平臺所交易食品質量進行抽查。

事后維權監管，一是消費者依照《消費者權益保護法》要求，向當地工商行政管理機關遞交投訴申請，提供相關證據。由工商行政管理機關按規定受理。二是向當地法院提出訴訟，根據微商交易的食品所帶來的損失，要求賠償，各地方政府對食品安全也施行了有獎舉報制。

（二）市場監管

在微商交易中所有的資料與信息都是通過社交軟件進行交換，因此市場監管主要指社交軟件對微商食品安全進行監管。其監管手段為準入監管與舉報監管。

社交平臺對微商的準入要求“既嚴格又寬松”，微商類別有三：一是官方授權，二是第三方科技公司注冊，第三種私自經營的店鋪。第一種官方授權的店鋪，其注冊條件為提供企業營業執照、企業法人手持身份證照片、已認證公眾號、已認證支付信息等系列材料，并遵守社交平臺相應協議與法規。但各社交平臺只有少數大型企業進行注冊與使用。第二種第三方科技公司注冊下的店鋪，我國現可提供這項技術的科技公司多達百余家（如“微店”“微盟”等），準入要求大多只需注冊人手機號。注冊完成后，其個人資料下顯示“店”的字樣。第三種為自行經營商鋪，沒有備案與注冊，自行展開經營活動。關于社交平臺舉報監管，其途徑是通過社交平臺客戶端所設立窗口進行投訴。但食品安全方面只受理“發布仿冒品信息、存在欺詐騙錢行為”的投訴，實際上沒有設立處理食品安全的渠道。

（三）社會監管

我國社會對微商食品安全的監管主要通過自媒體報道和消費者舉報。雖然《食品安全法》規定，食品安全工作應堅持“社會共治”的監督管理制度。但對“社會共治”缺乏具體的實施細則和操作規范。

社會自媒體監管以發現曝光為主。消費者向自媒體賬號進行投訴，舉報微商交易中食品安全問題或自媒體工作人員對該區域食品安全熱點問題進行調查，通過發布報告，為消費者與工商管理者提供信息。例如，河南、陜西、浙江、安徽等省級單位，鄭州、青島、威海等市級單位建立有專項食品藥品安全監督管理公眾號，各大自媒體也接受微商食品安全的相關投訴。消費者監管以信息傳導為主，因微商通過社交平臺對所售食品進行宣傳，消費者社交圈有一定重疊，建立起消費者對微商的監督。當食品出現質量問題時，輿論會對微商產生相應影響。

三、微商交易中食品安全監管機制的功能障礙

我國正處在移動互聯網高速發展時期，對微商食品安全的監管是保證消費者的基本權益。審視當前微商交易中食品安全監管的運行機制，政府監管、社會監管、市場監管、 “三效聯動”監管都存在一定功能障礙。

（一）政府監管障礙

首先，法律制度不完善。我國法律中要求網絡食品交易第三方平臺提高對網絡食品交易的監管，但實施辦法對微商交易食品安全權責劃分模糊。法律規定， “如果改變雙方交易、參與雙方交易或者第三方平臺為交易提供信息，則需要承擔法律責任。”社交平臺僅為用戶提供溝通交流，法規上是不需要承擔責任。從法規內容分析，未注冊微商銷售是個人交易行為，與食品的生產方和消費者直接聯系，當前微商食品安全對其監管還屬于半真空狀態。例如2017年10月爆發的朋友圈“私房月餅”事件，表示微商食品安全問題亟須政府監管。

其次，監管查處證據難以收集。微商食品交易中以進口食品、預加工食品居多，基本無法提供發票。當消費者投訴時，無法提供傳統性證據。而且其交易通常單筆金額小，造成的后果也因及時就醫減輕。微商食品安全個案案值小，查案成本高，使得維權工作的開展困難。外加微商分散性強，銷售方通常沒有固定的門面，難以定位到具體位置。當案值較大時，相關部門才會投入大成本進行偵破。例如2016年6月，湖南懷化市公安局聯合當地食品藥品監管局破獲了一起案值過億元的生產銷售有毒有害食品案。該案件中的犯罪嫌疑人通過不斷發展下線，改變ip與更換手機，利用網絡社交平臺，虛假宣傳、銷售違法添加“西布曲明”的偽劣“減肥食品”。

最后，政府對于微商食品安全的宣傳缺失[9]。例如鄭州市食品藥品監督管理局在微信中，已建立官方微信公眾號。并且定時推送有關食品安全的信息，以及舉報電話、公示平臺、抽檢信息等一應俱全。2017年11月共推送文章99篇，但平均的閱讀量只有43，電視與網絡中也很難找到有關此方面的消息。缺乏系統的宣傳與推送文章質量差，無疑是造成此現象的原因之一。

（二）市場監管障礙

首先，準入門檻不當。社交平臺賬戶信息真實性低，對注冊的商戶要求不合理，致使中小型微商放棄在官方注冊。我國現在對微商的準入沒有相關法規，對微商所經營的食品缺少管理。消費者所購微商食品中，缺乏國家要求標注的食品信息，部分無法通過正常的銷售渠道進行銷售的食品，卻能利用微商進行販賣。

其次，監管對象無法準確掌握。微商食品交易的銷售者利用互聯網社交平臺，向消費者進行宣傳和出售食品，微商存在偽造相關證件與信息，欺騙消費者現象。社交平臺對微商的個人信息真實性并不核查，當食品出現安全問題，微商通過更換賬戶以逃避懲罰。因我國移動電話卡已實名制，在現有技術可以找到微商的大致位置，但微商個體分布各省市或國內外，在工作量、經濟性考量上都存在障礙。例如個人信息造假方面，百度搜索中搜索微信對話生成器與微信轉賬生成器，相關結果高達76萬條與70萬條。

再次，交易環節信息不對稱。消費者在交易中僅通過圖片了解食品信息，使消費者購買食品的風險上升[10]。微商的誠信度與消費者購買食品的優良程度為正比，一般情況下，微商將食品完美呈現出來，隱藏其缺點，使得消費者只能通過圖片來判斷商品優劣，使消費者獲取的信息不對稱，部分商家利用繪圖軟件對食品信息進行渲染、偽造、虛假評價、刷單等方式誘導消費者，消費者無法識別食品信息真實性，不能通過生活中常用手段了解食品質量，致使市場監管的難度加大。

最后，微商食品交易保障機制缺失，維權只依靠人脈關系作為保障。微商交易是一種自發的交易模式，沒有可靠的評價機制與保障措施[11]。一旦當交易的食品出現質量問題，消費者維權艱難，消費者找不到合理的渠道來進行投訴，交易平臺缺乏專項處理網絡食品安全的渠道，消費者將面臨無處投訴的情況。現社交平臺投訴只接受“存在侵權、發布仿冒品信息、存在欺詐騙錢行為”等，尚未建立食品安全事件的投訴受理機制。

（三）社會監管障礙

一方面，自媒體不能充分發揮其監督作用，自媒體的監督是我國社會監管最為常見的模式。我國互聯網自媒體由于其數量大、影響廣、受眾人群多等特性，成為社會監管的主要方式。一些公共問題通過自媒體走進公眾與政府的視線內，從而得到解決。但自媒體魚龍混雜，部分媒體博取讀者閱讀量，對事件進行夸大與扭曲。官方媒體時效性較差，無法第一時間向讀者報道事情的真實情況，致使部分消費者備受夸張、虛假新聞的蒙蔽。此外，微商食品安全問題從出現到現在已經有了3-5年的時間，自媒體對微商食品安全報道的關注度呈下坡趨勢。這并不因為微商食品安全監管已趨于完善，而是與歷年有關報道過多，群眾與媒體對事件的關注度下降。

另一方面，消費者評價體系缺失，致使社會監管的效力不能有效發揮。消費者對微商的監督體現在評價體系中，現有評價方式，一是自發朋友圈，對劣質產品的商家進行通報;二是對商家的宣傳廣告下進行產品評價;三是在產品社交群中進行反饋。其優點在于微商交易中人脈覆蓋重疊度較高，能起到一定效果。其弊端在于商家刪除好友、踢出社交群、屏蔽朋友圈方式強制處理，或對消費者的維權意愿采取置之不理等方式處理。評價體系的缺失使不良微商得以繼續生存。

（四）“三效聯動”統籌監管障礙

首先，由于各方的利益需求不同，政府、市場和社會對食品安全問題的重視程度不同。各監管主體之間利益的博弈是引發監管失位的誘因之一。“三效聯動”的本質是監管權力的資源共享，政府、市場與社會之間協作，從而達成微商食品安全的集體監管協議。由于微商食品安全問題屬于公共安全問題，執行與監督的過程中容易受到潛在成本與收益差異的影響，使各監管主體之間合作困難。政府與市場沒有建立穩定的監管協商機制與信息溝通渠道，反饋與負反饋機制不健全，掌舵者與劃槳者存在間隙。

其次， “三效聯動”監管出現管理交叉，現我國政府、市場與社會對微商食品安全的監管處于起步階段。據統計，所涉及的監管主體有網絡安全保衛、食品藥品監督管理局、衛生行政等管理部門，各地市設有食品安全監管辦公室。中央與地方媒體、各大網站對微商食品安全都有所監管，社交平臺官方建立了相應的準入規則。但實際情況中，各主體以自身利益為出發權責不清，出現踢皮球搭便車現象，造成“集體行動困境”。例如食品藥品監督局要求社交平臺提供經營者部分信息，建立入網食品銷售商審查登記、安全自查、投訴舉報等制度，但社交平臺并無與之匹配的要求。

最后， “三效聯動”監管主體數量大、分布廣。僅政府就有衛生、工商、食品、質檢等管理部門進行監管，社會監管有報紙、電視、網絡、非營利組織等。據資料顯示，2010年我國已備案的獲得食品生產許可權的企業有13.4萬家，質檢總局賬務的食品小作坊約為17萬個，以家庭為單位的無工商備案的小型加工廠更是難以計數。“三效聯動”監管下如何處理好政府、社會與市場三方面的關系，責任與權力應怎樣劃分，是當下面臨的障礙。

四、微商交易中食品安全監管機制的完善路徑

食品安全監管能力的提升有賴于多中心治理格局的建立與完善。微商交易中食品安全監管的發展正在從部門化到整體化，從政府與市場的對立化到合作化過渡，多中心治理理論使政府、社會與市場“三效聯動”，共同對微商食品安全進行監管，保障消費者的合法權益。

（一）完善政府監管機制

政府監管在我國監管體系中起著中流砥柱的作用，優化政府監管方式，從管理向賦權，從控制到疏導，是多中心治理的精髓。一個新事物的誕生，往往能使許多舊問題消失。

首先，政府應做到放權共治，將部分監管的權力賦予社會和市場。激勵社交平臺建立配套的監管體系，制定與之相配套的執行方法[12]。例如暫時凍結其賬戶內資金、允許與國家信用體系掛鉤等方式，實行相應懲罰。

其次，搭建信息化監管平臺。建立相應的移動終端軟件方便查詢。改進條形碼的食品注冊機制，使用含有防偽信息的二維碼或使用RFID技術，將食品具體信息一并錄入。使用官方平臺查詢食品的信息，有效地保證微商食品在各個環節中的食品安全，達到流通環節的網絡監管零距離。

最后，完善法律法規，建立與之相應的配套政策與制度。運輸過程中應利用所建立的官方食品安全監管APP進行掃描。禁止運輸劣質食品，同時精簡中國條碼注冊步驟，增加網絡辦理渠道，讓更多的食品出現在中國物品編碼中心的名冊上。

（二）完善市場監管機制

市場作為一只無形的手，承擔著一部分的調控職責，隨著國家多中心治理理論的深入，使得這只無形的手有形化。放權與授權讓市場監管的權利與義務擴大。

一方面，控制經營者準入資質，給微商交易帶來一個潔凈的空間。微商交易本身以小額食品交易為主，但準入門檻不易過高。在控制經營者的準入方面，應明確收集經營者的個人信息，同時降低準入門檻減少注冊費用，使得大多數食品交易都能處于市場平臺的監控下。對已注冊的微商提供政策便利，免收取提現費用或提高免手續費提現額度，對經營者明確交易范圍，頒發相應網絡經營許可證，添加相應標識。設立微商食品交易風險保障金制度，額度不應少于風險發生時所需應對的金錢數量。社交平臺不但要保護消費者的利益，也應適當保護微商的利益，防止同行惡意競爭。

最后另一方面，完善投訴機制，將食品安全相關的投訴渠道納入常規社交平臺投訴。建立監管機構對相關投訴進行依法處理，社交平臺監管機構可以不分地域，可以對整個平臺的微商進行管理，形成全方位、立體化的監管模式。同時最大限度地保留交易信息，聊天記錄，匯款賬單，快遞信息等電子證據，配合政府監察機構與受害者取證，及時收集保存電子證據。結合線下當地的工商部門或公安機關，對違法者進行合法的處理，做到有權可維，有章可循。

（三）完善社會監管機制

完善社會監管，是黨中央提出社會治理的具體體現。通過樹立公民的意識觀念、組建非營利組織、加強關于食品安全監管的持久性改進社會監管。

首先，提高公民參與微商食品安全監管的意識。通過公民意識形態的提升，達到完善社會監管的目的[13]。可以借助社交平臺的推送與政府媒體官方宣傳等渠道，進行培養。將國家對微商食品安全舉報的獎懲政策貫徹執行，培養公民誠信交易榮辱觀。同時，也應保證公民參與微商食品安全監管的渠道暢通無阻。

其次，組建食品安全監管的非營利組織。利用國外的非營利組織的經驗，可在社區或街道成立相關的非營利組織，充分發揮社會監督的效力[14]。尤其是已退休群眾，既給他們提供一個為大家服務、拓寬社交圈、了解當下網絡使用方法與維權監督的平臺，使其自我價值得到實現。

最后，加大食品安全問題的后續報道，不僅關注問題的爆發而不關注問題的解決，不利于社會的和諧發展。特別是商業媒體公司，更應加大對熱點事件的后續報道，讓公眾了解事件的后續發展與解決方案。

（四）完善“三效聯動”監管機制

“三效聯動”監管是今后國家治理的一個趨勢，整合政府、市場與社會的各項資源，建立整體化監管組織與國家大數據庫。對微商交易中的食品安全進行全方位、多視角的協同共治，實現監管整體化、信息化與全面化。

首先，由政府牽頭，社會與市場協同建立統一籌劃的組織，制定統一組織目標。以法制建設為基礎和保障，建立全國統一權威性的網絡食品安全監管機構，在組織的統一規劃下有計劃的實施監管。同時建立和完善其行業相應約束機制，以此來保證微商交易中食品安全監管的持續、穩定和有序發展。“三效聯動”三大核心一是利用社會組織機構的積極性、主動性來保證監管活性;二是行政保障，政府通過對該組織的權威性授權，對組織行為實施監督、檢查，引導和控制，保證組織的監管效力;三是通過建立和完善行業自律機制，使行業內部進行自律監管。

其次，政府、市場和社會劃分權責，精準高效的監管制度需要明確各個監管主體的問責標準與依據，達到可操控與有效力的平衡監管。并將此納入至相應的政策、規制與法律中，解決推諉扯皮情況的發生。同時，責權的劃分解決了利益上的沖突，國家機器作為強大的保障后盾，為此類公共安全問題提供應有的強制性保證。

最后，三效聯動建立統一有效的監管平臺，利用信息化網絡化數據化技術，解決監管客體數量大與分布廣的問題。監管過程中生產的多維度要素信息，經過標準化處理，進入平臺的大數據庫，起到信息搜集、定向監控、事后問責、技術震懾等作用。該監管平臺建立后，應與其他系統平臺信息互通，如身份系統，車輛系統，銀行系統、征信系統等，不但對微商食品安全監管提供信息，也可以為其他信息平臺提供數據，提升國家數字化治理水平，保證國家長治久安。

[參考文獻]

[1]? 尹世久，吳林海，王曉莉，等. 中國食品安全發展報告[M]. 北京大學出版社，2015：189-210.

[2]? 微信. 2017微信數據報告[EB/OL]. http：//tech.sina.com.cn/roll/2017-11-12/doc-ifynsait6972637.shtml.

[3]? 新京報新食品周刊. 新京報2016網絡食品消費藍皮報告[J]. 中國連鎖，2017（3）：80-81.

[4]? 馬琳. 食品安全規制：現實、困境與趨向[J]. 中國行政管理，2015（10）：135-139.

[5]? 杜國明. 我國食品安全民事責任制度研究——兼評《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》[J]. 政治與法律，2014（8）：22-29.

[6]? 紀杰. “互聯網+”食品模式、安全監管困境與策略研究[J]. 中國衛生政策研究，2018，11（5）：28-32.

[7]? 馮朝睿. 我國食品安全監管體制的多維度解析研究——基于整體性治理視角[J]. 管理世界，2016（4）：174-175.

[8]? 張潮，王曉莉. 從政府管理到社會治理：食品安全監管的政府職能轉變與實踐邏輯[J]. 科學社會主義，2016（2）：96-101.

[9]? 齊文浩，曹建民，楊興龍，等. 食品安全規制主體行為博弈：基于政府網絡的考量[J]. 商業經濟與管理，2016（12）：43-54.

[10]? 張紅霞，楊淵. 消費者對網購食品安全信任的影響因素分析[J]. 調研世界，2017（10）：17-22.

[11]? 趙鵬. 超越平臺責任：網絡食品交易規制模式之反思[J]. 華東政法大學學報，2017（1）：60-71.

[12]? 萊斯特·M·薩拉蒙. 政府工具：新治理指南[M]. 北京：北京大學出版社，2016：137-139

[13]? 丁煌，孫文. 從行政監管到社會共治：食品安全監管的體制突破——基于網絡分析的視角[J].江蘇行政學院學報，2014（1）：109-115.

[14]? 詹承豫，劉星宇. 食品安全突發事件預警中的社會參與機制[J]. 山東社會科學，2011（5）：53-57.

Dysfunction of Micro-commerce Food Safety Supervision Mechanism and its Countermeasures

GAO Xin

（School of Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001， China）

Abstract： The issue of online food safety has been included in the public policy agenda since the introduction of online food safety supervision and punishment measures. However supervision on micro-commercial sales is still under exploration. In recent years， the food safety issues caused by micro-commerce are on the increase. Based on the difficulty in obtaining illegal evidence， lack of publicity of rights protection awareness， improper market access system， asymmetric trading information， lack of guarantee mechanism and unclear division of rights and responsibilities， and adopting the multi-center governance theory， this paper explores the methods for the government， market and society to jointly supervise micro-commerce food safety from the perspective of "three-effect linkage".

Key words： micro-commerce; food safety; supervision