零基預算：從方法到理念演進的要件分析

李成威 杜崇珊

一、引言

我國財政規模在改革開放后實現了高速增長，其中1990—2012年間財政收入的平均增速為18%，快于同期GDP(馬駿，2013[1])。但隨著經濟進入新常態，財政形勢日益嚴峻，中央和地方政府優化支出結構、提高資金使用效率的訴求也日益迫切。2013—2019年，全國一般公共預算收入增速從10.2%減緩至3.8%，而支出除2016年外增速均在7%以上(詳見圖1)，財政預算環境發生了極大的變化[1]。尤其是在新冠疫情爆發之后，收支矛盾更加突出。2020年一季度全國一般公共預算收入下降14.3%，其中稅收下降16.4%[2]，且預算的大部分已被部門的慣性支出“鎖定”，少有活錢。在此背景下，零基預算以其全面優化支出的理念受到了中央和地方的廣泛關注，《國民經濟和社會發展報告》《預算報告》都強調要“運用零基預算理念，打破支出固化格局”；山東省將零基預算寫入政府工作報告；上海市在其預算報告中提出要落實零基預算理念[3]；江西省表示要在省直行政機關全面實行零基預算[4]。各地都希望通過零基預算方式打破對預算安排中“基數”的依賴，把有限的資金管住用好。

圖1 我國一般公共預算的收支矛盾

如何決定財政資金在各項目間的分配是預算的一個基本問題。在理論上，學者們對該問題展開了廣泛的探討，但并未得出令人滿意的結論(牛美麗，2003[7])。在實踐上，從20世紀30年代起，美國等主要發達國家以支出控制、理性決策為目的，進行了一系列的理性預算改革，其中就包括零基預算(羅宏斌等，2006[8])。零基預算作為一種預算方式誕生于20世紀70年代大蕭條后的美國。……