城鎮棚戶區改造的資金管理問題探討

閆少欣 王巧義

摘 要：隨著城鎮化建設的深入，越來越多的棚戶區改造工程啟動和實施，隨之而來的是棚戶區改造的資金管理問題。資金是影響棚戶區改造的重要因素，因此棚戶區改造資金管理至關重要。本文分析了城鎮棚戶區改造項目資金管理方面問題，就資金管理的籌資、投資與應用、管控等方面進行探討，剖析棚戶區改造項目資金困境形成的原因，最后提出相關建議。

關鍵詞：資金管理;棚戶區改造;探討

一、棚戶區改造和資金管理的重要性

十八大明確提出“新型城鎮化”，指出新型城鎮化要用科學發展觀來統領城鎮化建設，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。棚戶區改造是推進新型城鎮化的重要內容之一，也是全面建成小康社會、加快推進社會經濟現代化發展的必然要求。棚戶區改造是重大民生工程，也是發展工程，這項工程在改善住房困難群眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等方面發揮了重要作用，可以說是一舉多得。

在市場經濟條件下，資金流動成為物資流動的先導，沒有資金的流動就難以實現物資的流動。資金作為企業的“血液”，占據重要地位，因此，資金管理也顯得尤為重要。資金管理對企業資金運作、資金利用起到積極有效的作用，有效的資金管理有利于整合資源，使資源配置達到最大化。同樣地，對棚戶區進行資金管理也至關重要，不僅關乎棚戶區改造的實施過程，還關系到棚戶區改造后的社會效益。因此，對棚戶區改造進行資金管理研究是有積極意義的。

二、棚戶區改造資金管理存在的問題

1.資金籌集方面

首先，籌資方式單一。棚戶區改造項目在資金籌集方式方面比較單一，主要是中央和省市財政撥款、政策性金融機構貸款、省房投等平臺公司籌集的資金，因此，國家是棚戶區改造的主要出資方。棚戶區改造是一項民生工程，雖然一直以來受到政府的支持，但資金缺口較大，所以僅僅靠財政撥款是很難使棚改順利進行。與其他工程項目相比，由于棚戶區改造工程龐大、涉及主體多、工期長、資金需求量大以及不具備商業開發價值等特點，不能吸引投資者，銀行也不愿意給予貸款，因此其籌資方式受到限制。

其次，資金使用受限。棚戶區改造所需資金大部分是政府撥款，屬于專款專用，而財政撥款涉及眾多部門的層層審核，每一項資金的使用都需要申請，手續繁雜且效率低下，資金難以及時撥付，就難免造成資金的供應不及時而使棚改進程受阻，或者錯過棚改實施最佳時期，就可能無法形成預期的收益，從而影響資金的回流。如某項棚戶區改造項目，在工程建設過程中，出現資金撥付不及時或資金未形成預期回流的情況，而拖欠一期工程施工單位工程款，導致施工方停工，也因此導致二期工程施工無法進行。

最后，資金的預算管理薄弱。承建單位或企業對于棚戶區改造籌集到的資金預算管理較薄弱。一方面，在棚戶區改造工程進行前，由于工程的測算數據不精確或者根本沒有測算數據，預算編制只靠大致的預測，且缺乏預算相關的專業人士等，造成預算編制的科學化和精細化不夠，甚至有的需要開展的項目并沒有納入預算編制范圍，造成項目的預算追加，從而影響工程的開始和進展，因此對該工程所需資金的預算尚需改進;另一方面，在棚改工程進行時，預算的執行也存在一定的問題，如有的項目會超支，有的項目結余過大，導致編制的預算表不能得到很好的執行。此外，依據預算，棚改實施前期投入大量資金，但一旦擱置將會造成資金成本和營運成本升高。

2.資金投資與應用方面

投資價值不明顯。棚戶區改造是重大民生工程，也是發展工程，這項工程在改善住房困難群眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等方面發揮了重要作用，但其在投資者來看，投資價值并不高，這主要是由于其棚改的項目尚未充分考慮其商業價值;從另一方面看，承建企業的資產負債率較高，投資者多數是出于商業利益的角度進行投資，但棚改承建企業明顯不是優質的投資對象。投資價值不明顯還表現在專項資金配套不到位，由于我國區域發展不平衡，部分政府有心無力，配套設備資金投入不足，基礎設施建設配套資金缺口大，使得投資價值拉低。

資金使用效益低下。通過銀行和地方政府融資平臺的合作，棚戶區改造資金的使用并未實現高效運用，這是由于兩者在合作過程中存在信息的不對稱，即雙方對棚改實施過程信息的了解存在差異。對于施工企業來說，其掌握的棚戶區改造過程相關信息較為充分，但銀行卻略差一點，因此，對于資金實時流量的管理尚待改善，資金使用效率不高。從另一方面來說，資金使用透明度不夠高。按照棚改項目要求，專款專用的資金流量應該與其他的資金分開記賬管理，但某些企業或施工單位認為專項資金只要用于棚改就可以，沒有資金用到“刀刃”的理念，從而造成資金的亂用、濫用等，最終降低了資金的使用效益。

3.資金管控方面

資金管控是一個企業的重要任務，資金管控的不到位會給企業帶來巨大危害，會成為制約企業發展的瓶頸。同樣，棚戶區改造工程的資金也需要管控，但在棚戶區改造過程中，資金的管控尚存在一些問題。

首先，資金管理意識薄弱。棚戶區改造涉及項目部、融資部、財務部等眾多部門，各個部門需要密切配合才能使棚改工程順利進行。但一些部門缺乏財務資金實時管理的理念，甚至認為財務資金管理不是其職責，是財務部的責任。此外，專項資金監管理念滯后。對于棚改專項資金的監管主要屬于事后監管，一些突擊檢查和日常監控較少，且不重視資金的使用效果和績效考評。

其次，雖然棚戶區專項貸款資金按照專款專用、分賬核算的原則進行管理，但棚戶區改造資金金額大、監管難，不免存在資金挪作他用、擠占等現象。就收到貸款資金的承建企業或者單位來說，由于企業或者單位缺乏資金統一管理和實時管理的理念，在具體管理上疏忽了資金的有效管控，就難免造成棚戶區改造整體資金鏈的不完善和不銜接;就對棚改項目的特定實施這來說，由于缺乏專業的職業素養，難以對棚改的資金進行實時監督與防范。出現上述現象的情況下，不僅僅會造成棚改專項資金的流失，而且嚴重影響棚改工程的進度。

最后，資金應用存在風險。風險表現在籌資風險、投資風險、監管風險等方面。對于籌資風險，棚戶區改造通過貸款資金等維持施工，由于投入資金量大，但無法保證資金的回流，所以棚戶區改造未來貸款償還壓力較大;投資風險方面，“投資有風險”，風險是存在的。由于棚戶區改造工程龐大，工程施工過程難免存在管控不當，就可能使棚改投資遭受收益損失甚至本金損失的風險;監管風險指棚改過程中所有事項的監管不到位的可能性風險。總之，在棚戶區改造事前、事中、事后等都存在資金應用風險。

三、相關優化措施

1.多元化籌資

棚戶區改造項目具有涉及資金量大、期限長等特點，其中，資金是其改造的基本保障。因此，必須解決資金的來源問題，可以根據棚戶區改造的情況采取多元化的籌資方式。雖然棚戶區改造工程屬于民生工程，注重惠民利民，但可以適當增加商業價值的開發，因為金融機構在信貸配置方面優先劃分給商業價值高等特點的項目，并且潛在的商業價值能吸引更多的社會資本參與。此外，這樣還可以拓展融資方式。對于棚戶區改造來說，僅僅依賴政府是難以為繼的，而綜合利用其他融資方式可以降低融資成本，使資金的使用更加通暢。

2.加強財務預算管理，提高資金使用效益

“凡事預則立，不預則廢”。財務預算管理作為預算管理的一部分，是預算管理的核心內容，棚戶區改造資金預算管理至關重要，關系棚戶區改造的整個過程，因此，應該做好棚戶區改造資金預算管理，將計劃進行數字化反映。

首先，可以采用全面預算管理的方法，將財務與非財務資源進行管理，提高資金的配置效益。

其次，對棚戶區改造進行詳細、全面、及時的預算管控，使實際與預算吻合度達到最大化。當然，在遇到預算與實際相差太大時，要及時予以調整，保證資金鏈的銜接，從而提高資金使用效益。以上都需要各個部門密切的配合，所以各個部門也要加強溝通，明確責任。

3.增強財務資金管理意識

棚戶區改造是一項工程，施工主體是各公司或單位等，這些公司需要增強財務資金管理意識。對于棚戶區改造的各個部門應增強意識，加快速度，注重效益，提高棚戶區改造的質量。

4.加強頂層設計，健全監督體系，防范資金運營風險

政府相關部門要進一步細化與棚戶區改造相關的政策，從制度設計上體現惠民利民的宗旨;在嚴格規范專項資金的使用的情況下，對棚戶區改造的審批流程予以簡化審批。健全監督體系，進行全過程監督，可以建立統貸平臺，統借統還，對棚戶區改造全過程進行實時監督，提高資金運營效率并防范資金運營風險。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）