“省管縣”體制下的縣級(jí)政府預(yù)算管理研究

崔慶偉

隨著省管縣財(cái)政管理方式的落實(shí)，我國(guó)各地區(qū)的政府預(yù)算管理也發(fā)生了一定的變化。縣級(jí)政府預(yù)算工作，不僅關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對(duì)基層政權(quán)具有直接影響。傳統(tǒng)的縣級(jí)政府預(yù)算管理模式是比較粗放化的，在省管縣體制改革的影響下，我國(guó)各地區(qū)的縣級(jí)預(yù)算管理也逐漸精細(xì)化，這也對(duì)縣級(jí)預(yù)算決策的自由裁量權(quán)具有重要影響。要想促進(jìn)省管縣這一財(cái)政管理方式的普及，首先就要對(duì)城鄉(xiāng)雙元式預(yù)算治理框架進(jìn)行構(gòu)建，并且將參與式預(yù)算管理方式引入到縣鄉(xiāng)財(cái)政管理工作當(dāng)中，使城鄉(xiāng)差距得以縮減。因此，本文我們將對(duì)縣級(jí)政府預(yù)算管理工作，在省管縣體制下的發(fā)展進(jìn)行具體探究。

縣級(jí)政權(quán)是我國(guó)政治單元的重要組成部分，一直以來(lái)，中央政府都十分關(guān)注，縣級(jí)政權(quán)的發(fā)展，它不僅對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)進(jìn)步具有重要意義，還是地區(qū)政治穩(wěn)定的基本保障。而縣級(jí)政府預(yù)算管理工作，則是基層財(cái)政管理的重點(diǎn)與中心，對(duì)于基層社會(huì)的穩(wěn)定以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有影響作用，在這樣的基礎(chǔ)上，采取省管縣財(cái)政管理方式，又能夠進(jìn)一步的促進(jìn)縣級(jí)預(yù)算管理工作的發(fā)展，從而保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

一、傳統(tǒng)財(cái)政管理體制下縣級(jí)預(yù)算管理工作的不足

傳統(tǒng)的粗放式財(cái)政管理方式，已經(jīng)無(wú)法滿足新時(shí)期的社會(huì)發(fā)展需求。省管縣這一改革體制自提出以來(lái)，各地區(qū)都能夠積極貫徹與落實(shí)。但是經(jīng)過(guò)我們的調(diào)查與分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的方向已經(jīng)向精細(xì)化管理發(fā)展，但是這種力量還是比較薄弱的，縣級(jí)部門的預(yù)算改革工作進(jìn)行的不是十分順利。在這樣的情況下，功能預(yù)算形式依舊占領(lǐng)縣級(jí)預(yù)算編制的主導(dǎo)地位。預(yù)算管理改革工作在執(zhí)行期間也是比較隨意的，由于預(yù)算編制時(shí)間短，并且中間可能出現(xiàn)一些不可控因素，因此預(yù)算與實(shí)際收支出現(xiàn)出入的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，在這樣的情況下，預(yù)算金額波動(dòng)與變動(dòng)也是比較大的，這一現(xiàn)象不利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，以及縣級(jí)預(yù)算管理工作的發(fā)展，因此我們應(yīng)將省管縣這一財(cái)政管理方式，進(jìn)行更好的落實(shí)，從而使縣級(jí)預(yù)算管理工作中的不足能夠得到完善，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展。

（一）粗放式的預(yù)算編制與決策過(guò)程

我們通過(guò)調(diào)查與分析，可以了解到，目前縣級(jí)預(yù)算編制大多數(shù)都是比較粗放的，缺乏工作上的嚴(yán)謹(jǐn)性。并且預(yù)算編制的透明度不高，細(xì)化程度不夠。功能預(yù)算形式是現(xiàn)階段縣級(jí)預(yù)算編制常見(jiàn)的編制方式，在這樣的預(yù)算形式下，財(cái)政資源配置的使用狀況無(wú)法具體顯示，僅僅羅列出了收支大類。而決策方面則主要采取基數(shù)加增長(zhǎng)的方式，在這樣的前提下，如果沒(méi)有具體分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及增支因素，那么收支增幅就會(huì)存在隨意性。我們?cè)趯?duì)相關(guān)資料進(jìn)行研究期間，可以發(fā)現(xiàn)由于粗放式預(yù)算編制，而導(dǎo)致預(yù)算管理工作出現(xiàn)問(wèn)題的現(xiàn)象是比較多的。因此，要想使縣級(jí)政府預(yù)算管理工作得到進(jìn)一步發(fā)展，首先就應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段的粗放式預(yù)算編制與決策過(guò)程進(jìn)行優(yōu)化。

（二）預(yù)算執(zhí)行具有隨意性

在一般情況下，每年的第四季度，縣級(jí)預(yù)算編制工作才會(huì)正式執(zhí)行，也就是說(shuō)，上一年的預(yù)算編制工作的執(zhí)行，距離下一年度的預(yù)算年度僅僅有兩個(gè)多月。由此可見(jiàn)，預(yù)算編制時(shí)間是相對(duì)較短的，并且在實(shí)際工作期間，還可能存在一些不可預(yù)期的因素，因此年初預(yù)算的合理性很難得到保障。除此之外，一些縣級(jí)政府對(duì)于預(yù)算的調(diào)整與追加也是比較頻繁的，一些預(yù)算調(diào)整還沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)程序批準(zhǔn)，就落實(shí)到實(shí)際工作當(dāng)中，因此我們說(shuō)，縣級(jí)預(yù)算執(zhí)行是具有隨意性的，這一現(xiàn)象不僅不利于縣級(jí)單位的發(fā)展，還可能對(duì)日后預(yù)算管理工作造成不利影響。

（三）為了完成上級(jí)布置的收入任務(wù)，一些縣級(jí)部門在開(kāi)展預(yù)算管理工作期間，出現(xiàn)了不規(guī)范現(xiàn)象，甚至為了平衡預(yù)算，虛列預(yù)算收入。在基礎(chǔ)預(yù)算管理工作當(dāng)中，買稅、墊稅以及財(cái)政空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。而影響縣級(jí)預(yù)算管理工作的因素也是比較多的，除了自身管理方面的問(wèn)題，目前相關(guān)財(cái)政管理體制也還不夠完善，對(duì)于一些負(fù)面效應(yīng)的預(yù)測(cè)是比較困難的，這也是縣級(jí)政府預(yù)算管理工作無(wú)法實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)原因。首先，目前財(cái)政體系中事權(quán)與財(cái)權(quán)的配置結(jié)構(gòu)不夠完善，并且縣級(jí)預(yù)算收入工作的準(zhǔn)確性也無(wú)法得到保障。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)稅的取消以及稅費(fèi)改革政策的落實(shí)，使縣級(jí)政府預(yù)算管理工作也受到了直接影響，縣級(jí)政府的收入來(lái)源無(wú)法得到保障。除此之外，省以下分稅體制改革還存在滯后現(xiàn)象，轉(zhuǎn)移支付支付的透明性不夠。上級(jí)政府在下發(fā)對(duì)下級(jí)政府的專項(xiàng)補(bǔ)助期間，可能出現(xiàn)下發(fā)延遲的問(wèn)題，并且其中還存在其他不可預(yù)見(jiàn)因素。在這種體制下，縣級(jí)預(yù)算要想實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定是比較困難的，并且對(duì)于預(yù)算工作安排的獨(dú)立性也產(chǎn)生了嚴(yán)重制約作用。要想使縣級(jí)預(yù)算管理工作得以落實(shí)，就應(yīng)對(duì)相關(guān)管理人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，從而規(guī)范縣級(jí)預(yù)算管理工作。

二、縣級(jí)政府預(yù)算管理工作在省管縣體制下的發(fā)展分析

省管縣這一體制的落實(shí)，能夠促進(jìn)中央與地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，并且對(duì)于縣級(jí)政府的預(yù)算管理工作具有重要意義。在政府治理期間，將一定的責(zé)任與財(cái)力交付給縣級(jí)政府，這對(duì)于縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是具有優(yōu)勢(shì)的，但是在省管縣這一財(cái)政管理體制下，從前的省直管縣這一財(cái)政管理方式發(fā)生的改變，政府對(duì)行政省直管縣這一管理方式進(jìn)行了嘗試，這也是我國(guó)多年來(lái)，比較重要的一次財(cái)政管理改革，這一舉措對(duì)于縣級(jí)預(yù)算管理工作具有直接影響，下面我們就將對(duì)其影響進(jìn)行具體分析。

（一）在省管縣財(cái)政管理體制下，縣級(jí)預(yù)算管理工作的自主性有所提升

自分稅制度改革以來(lái)，我國(guó)的預(yù)算資源結(jié)構(gòu)配置的自由裁量權(quán)，以及財(cái)政縱向配置結(jié)構(gòu)就傾向于集中發(fā)展，也就是說(shuō)，財(cái)政權(quán)呈現(xiàn)向上級(jí)政府集中的趨勢(shì)發(fā)展。在這樣的情況下，縣級(jí)政府財(cái)政管理要想得到發(fā)展也是比較困難的，資金支出大部分都是用于維持性公共產(chǎn)品。而縣級(jí)政府的發(fā)展性資金主要包括以下幾個(gè)方面。首先，是預(yù)算收入超出實(shí)際收入的部分，這一部分的收入，一般在應(yīng)付預(yù)算追加以及領(lǐng)導(dǎo)批條子中應(yīng)用，由此可見(jiàn)，在自主配置空間方面，縣級(jí)政府財(cái)政管理優(yōu)勢(shì)較小。其次，是上級(jí)政府的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金，這一部分的資金一般是用于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工作的，因此縣級(jí)政府對(duì)其不具備自主權(quán)。除此之外，土地出讓金收入也是縣級(jí)政府發(fā)展性資金的一部分，對(duì)于這一資金收入現(xiàn)階段相關(guān)制度約束還不完善，其管理方面也是比較混亂的，因此這一部分資金縣級(jí)政府是具有一定的裁量空間的。省管縣這一財(cái)政管理體制最早在浙江省投入運(yùn)行之后，浙江省在財(cái)政管理改革工作上，起到了一定程度的示范作用，但是，我們知道浙江省的內(nèi)、外部條件，對(duì)于省管縣體制的推行是具有促進(jìn)意義的，也就是我們說(shuō)的因地適宜性。因此，在省管縣財(cái)政管理方式下，縣級(jí)政府預(yù)算管理的自主性會(huì)得到一定的提升，這不僅能夠激發(fā)縣級(jí)政府預(yù)算管理的積極、主動(dòng)性，還對(duì)于基層財(cái)政困難以及一些外部問(wèn)題起到了緩解作用。

（二）省管縣財(cái)政管理方式能夠減少縣級(jí)政府的預(yù)算決策信息傳遞誤差問(wèn)題

我們?cè)诠步?jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理角度上來(lái)看，縣級(jí)預(yù)算決策在信息傳遞期間，不僅對(duì)大幅度增加管理成本，還有可能產(chǎn)生信息傳遞誤差現(xiàn)象。而省管縣財(cái)政管理方式的落實(shí)，則可以使這一問(wèn)題得到緩解。在傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制下，從縣級(jí)以及其他基礎(chǔ)政府，到中央政府所經(jīng)過(guò)的行政組織是比較多的，在這樣的情況下，進(jìn)行預(yù)算決策信息傳遞，就有可能出現(xiàn)誤差，信息傳遞成本也是比較大的，這一現(xiàn)象不利于縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而省管縣財(cái)政管理方式，組織結(jié)構(gòu)是相對(duì)于更加扁平化的，這樣能夠使預(yù)算信息傳遞過(guò)程中的誤差得以減少，并且可以使信息傳遞成本得到有效的控制。

（三）省管縣財(cái)政管理方式能夠促進(jìn)縣級(jí)預(yù)算管理模式的多樣性發(fā)展

在傳統(tǒng)的財(cái)政管理制度下，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)無(wú)法得到良好的均衡發(fā)展，長(zhǎng)此以往，就會(huì)影響到縣域的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們通過(guò)資料的調(diào)查與分析，也可以了解到，區(qū)域發(fā)展不均衡這一問(wèn)題在世界范圍內(nèi)，也是普遍存在的，其中主要問(wèn)題就是城鄉(xiāng)發(fā)展差異過(guò)大，要想使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異得以縮減，就要在傳統(tǒng)的財(cái)政管理方式上，進(jìn)行積極、合理的創(chuàng)新。這種縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，在省管縣財(cái)政管理方式實(shí)現(xiàn)之后，也依舊存在，甚至在短時(shí)間內(nèi)，會(huì)因?yàn)橐恍┑貐^(qū)統(tǒng)籌的均衡而更為突出，在這樣的情況下，縣級(jí)預(yù)算管理模式也會(huì)呈現(xiàn)更加多元化的發(fā)展，在這樣的發(fā)展情形下，縣級(jí)政府的財(cái)政管理自主權(quán)會(huì)得到一定的提升，從而擁有更多的財(cái)政決策自主空間，但是在省管縣實(shí)際實(shí)施期間，也要注意各地的實(shí)際發(fā)展情況，從而具有針對(duì)性的將省管縣這一財(cái)政管理方式，合理的應(yīng)用到其中。現(xiàn)階段，我國(guó)縣級(jí)政府主要的預(yù)算管理模式就是城鄉(xiāng)雙元式，采用此模式的目標(biāo)就是希望，我國(guó)各地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距能夠得到縮減，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同進(jìn)步這一目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)雙元式是我國(guó)縣級(jí)政府預(yù)算管理改革的基本框架

從縣級(jí)政府預(yù)算管理發(fā)展的角度上來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的特征，在縣級(jí)政府層面上具有尤為顯著的表現(xiàn)。我們將預(yù)算劃分為五個(gè)層級(jí)，其中中央、省、設(shè)區(qū)的市這各層級(jí)所涵蓋的的范圍是比較廣的，但是主要的預(yù)算財(cái)政管理工作還是圍繞城市開(kāi)展的。而縣、鄉(xiāng)這兩級(jí)的預(yù)算，主要針對(duì)的地區(qū)主要是廣大的農(nóng)村。在這樣的情況下，城鄉(xiāng)雙元式預(yù)算管理模式逐漸被提出，這種模式指的是，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)上，從城鄉(xiāng)管理模式差異性的角度出發(fā)，具有針對(duì)性的實(shí)施縣級(jí)以下政府預(yù)算管理事宜，并且積極鼓勵(lì)人民群眾參與到管理工作當(dāng)中，對(duì)“參與式預(yù)算”等民主決策的方式進(jìn)行執(zhí)行，從而促進(jìn)我國(guó)縣級(jí)預(yù)算工作的進(jìn)一步完善，并且有利于縣級(jí)預(yù)算監(jiān)督工作的加強(qiáng)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在省管縣財(cái)政管理方式下，我國(guó)政府預(yù)算管理工作采用了城鄉(xiāng)雙元式模式，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理來(lái)說(shuō)，是能夠促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，在這一形式下，縣級(jí)政府的財(cái)政自主權(quán)也會(huì)在一定程度得到提升。在這一的基礎(chǔ)上，還可以對(duì)一些貼近民主決策的預(yù)算管理方式進(jìn)行引進(jìn)，隨著經(jīng)驗(yàn)的豐富，這時(shí)候在縣級(jí)政府中，推行省管縣這一財(cái)政管理方式，其效果與作用會(huì)更加顯著，從而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大，保障縣級(jí)政府預(yù)算管理工作的順利進(jìn)行。

（作者單位：山東省蒙陰縣財(cái)政局）