精準扶貧中存在的問題及績效提升研究

李春仙

截止2019年，中國的精準扶貧取得了巨大成績，已經剩下551萬貧困人口。2020年是決勝扶貧，建成全面小康的關鍵一年，精準扶貧的最后一公里在哪里，本文就精準扶貧中存在的問題及績效提升進行研究，以期對中國的精準扶貧做出貢獻。

一、前言

貧困是人類面臨的世界性難題，貧困問題是世界各國發展急需解決的問題之一。精準扶貧戰略實施以來，在各級政府的大力支持下，取得了巨大的成就，中國的貧困人口每年都以幾千萬的速度在減少，為世界的減貧工作特別是中國的減貧工作做出了巨大的貢獻。

由于精準扶貧的戰場主要在一些貧困的農村，所以政府的政策和落實主要是在農村，所以地方政府的理解、落實的程度直接決定了精準扶貧的成果。中國人一向是“上有政策，下有對策”，精準扶貧是一種軍令狀式的扶貧管理機制，往往會導致地方政府扶貧工作的一系列應對策略，造成貧困治理失靈。比較有代表性的現象就是精準扶貧中的“懸浮”及“精英俘獲”現象。

二、精準扶貧中存在的問題及對策

（一）精準扶貧中存在的問題

精準扶貧要求根據不同地區的發展狀況，以及不同貧困戶的現實狀況，做到宏觀層面的 4 個精準（ 精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核） 和微觀層面上的 6 個精準（ 扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準）。但調查發現，精準扶貧戰略在實施進程中，其邊際效用在遞減，在有限資源投入的情況下，對 2020 年全面實現小康帶來了一定影響。

為此，國內諸多學者對精準扶貧及其模式進行了研究，對于精準扶貧，許多學者提出的方式可謂五花八門，政府扶持型扶貧、搬遷式扶貧、綠色扶貧、助學扶貧、大病救助扶貧、金融扶貧等等，但在扶貧治理中出現了一下問題值得思考。

1.虛工作占據了村干部的大量時間

數字化、文本化的軟工作占據了村干部的大量時間和精力，花費了大量的人力、物力，使得真正用到扶貧上的時間大大減少。通過對陜北某縣的調查發現，為了應對檢查，每月一些村干部都會聘請人填寫數據表格。村干部每天都在造表，一年到頭都在填表。真正給老百姓帶來實惠的并沒有多少。

2.扶貧中精英俘獲現象嚴重

中國的人情大于法，尤其是在中國農村，由于貧困戶在許多方面都能得到實惠，所以貧困戶往往是一些會辦事或者與村干部有關系的人，并不一定是真正貧困的人，精英俘獲現象嚴重。

3.精準扶貧中精準與模糊的矛盾

貧困戶的收入模糊和非貨幣化，而精準扶貧又要求有精準的數字，但精準扶貧的精細化治理是有前提條件的，即要在已經規范化和規則化的現代社會中才能有效開展，但大多數農村地區仍舊是一種非規則化和非均質化的狀態，難以具備精細化治理的基礎。所以填表過程中就難免出現形式化和造假現象。

4.現有制度的缺陷

當前農村扶貧工作中存在著監管不力、信息不對稱、反饋渠道有限等問題，扶貧中的需要得不到重視，扶貧中的腐敗屢禁不止，有的監管存在滯后性，有亡羊補牢的現象，造成資源的巨大浪費。

（二）精準扶貧中問題的治理對策

1.減少虛工作的時間

減少村干部填表和造表的時間，把時間真正用在為精準扶貧干實事、想出路上。每個鄉鎮抽出一個專人去精準扶貧村統計必須的數據，減少一些不實的數據和一些行政村為了謊報業績而編造的數據。

2.改變扶貧中的精英俘獲現象

改變導致扶貧上的特權化現象，將資金用于與村民生活生產緊密相關的方面，通過打分評估的辦法，讓扶貧第一書記參與，把扶貧資金用在真正需要扶持的貧困戶身上，并在全村進行公示，允許村民匿名舉報不合理的現象。取消扶貧資金上錯位和不合理的現象。

3.改變精準扶貧的精細化方式與基層治理的綜合性、復雜性和模糊性不相匹配的現象

農村基層治理向城市社區相對規范化和標準化學習，便簡約治理為規范治理。改變精準扶貧要通過行政化、科層化的方式來要求基層村干部，事事都要做得精細，做文字、數字工作成為事本主義的現象。把這些事情交給縣鄉層面的專人去做，讓基層治理去處理不規則發生的事情，如解決家庭、土地等矛盾糾紛，提供公共品和公共服務。減少精準扶貧在基層實踐中事無巨細的現象，減少治理的成本。

4.加強行政監督

我國的扶貧政策普遍存在執行難、落實難的問題，國家的相關政策在向下傳播的過程中，存在著執行不力甚至政策曲解的問題。在政策落地的過程中，要加強監督，包括對扶貧開發資金的監督、對資金使用的監督、對扶貧開發項目的監督，對結果的監督等。精準扶貧中，工作復雜，利益主體眾多，在依靠政府國家進行監督的同時，要發揮社會監督的作用，提高公民對精準扶貧的監督意識，主動參與到精準扶貧中，對于各種“懸浮”及“精英俘獲”現象要敢于揭發，敢于斗爭，直到問題的解決。

三、精準扶貧中績效提升研究

（一）扶貧績效的影響因素

1.扶貧主體是第一影響因素

精準扶貧主體存在著多元化，政府、市場、社會、社區、貧困戶本人等，他們的行為直接影響精準扶貧的績效在于，他們不僅影響精準扶貧政策的出臺，而且影響精準扶貧的執行、監督和評估等環節。

政府作為第一主體，它的認識水平、角色意識、精準扶貧能力（學習能力、調研能力、溝通能力、資源整合能力、回應能力、執行能力、創新能力）都對扶貧績效影響巨大。不同的認知水平對政策以及政策執行行為的投入產生影響，高認知水平受到扶貧干部自身素質、知識結構以及政策宣傳、教育的影響。高認知水平意味著對政策的理解透徹，并能夠轉化為有效的執行行為。而鄉鎮干部文化程度普遍偏低，尤其是在貧窮邊遠地區，經濟落后，資源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素質、高學歷的人才，因此導致鄉鎮干部學歷相對較低，他們參加培訓的機會也少，自我學習能力又較為缺乏，年齡偏大的鄉鎮干部對于精準扶貧這一新政策與新要求，往往接受能力滯后。

2.扶貧客體是第二影響因素

扶貧客體是指處于貧困標準以下的貧困地區和貧困人口。精準扶貧很難做到精準，原因在于扶貧對象具有異質性、個體性的特征，致貧原因的復雜性與返貧現象的頻發性。包括：在扶貧標準以下具備勞動能力的貧困人口，具體有：六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石墨化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山--太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州是扶貧攻堅主戰場。還有重點縣、貧困村。可見，扶貧對象之廣泛，跨東中西各地，分散特征顯著、資源環境各異。致貧原因與脫貧原因具有復雜性、反復性、多元性，對于精準扶貧已經提出了挑戰，而精準扶貧績效在很大程度上也受到這些因素的影響。

3.扶貧方式是第三影響因素

堅持“五個一批”的分類指導原則，具體來說包括：發展生產脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，涵蓋了發展生產、扶持就業、異地搬遷、教育、醫療、住房安全等各項內容。產業發展滯后，收益有限，新型經營主體帶動不足，缺乏共贏機制，因災致貧或返貧風險高，留守老人、婦女兒童多，特色產業發展人力缺乏，政績工程、流于形式。異地搬遷補助低，搬遷后貧困戶發展問題突出，缺乏配套設施，異地搬遷扶貧績效削弱，情感關懷缺乏。教育扶貧流于形式，教育反饋缺乏，教育內容缺乏全面性等都影響了精準扶貧績效的發揮。

4.扶貧制度因素是第四影響因素

在所有的影響因素中，制度扶貧是根本。合理有效的制度和政策的出臺和執行，能夠給予貧困戶自主脫貧的能力，推動中國扶貧進程。但是，城鄉二元經濟結構制度帶來的不平等的資源和服務、公共財政制度對于農民的不合理收稅等，執行力到不到位、宣傳落實到不到位、對政策的全面落實與協調監控等都會影響精準扶貧績效。從2013年11月，國務院印發了100多項政策文件，六個精準、五個一批等。中央與地方為精準扶貧打出的組合拳，無不體現在中國在脫貧攻堅事業上的決心。到2019年底，貧困人口從2012年的9899萬人減少到551萬人，貧困發生率為0.6%。但是剩下的都是多年扶不起的貧困戶、都是硬骨頭，必須用不同的方法才能使得這些人脫貧，否則扶貧績效很難得以提高。

（二）精準扶貧績效提升的路徑

1.提升扶貧主體的能力

扶貧主體是精準扶貧的中堅力量，是扶貧工作的“引擎”，他們的扶貧意識和扶貧能力影響著扶貧政策的具體落實。具體來說，要提高扶貧主體的扶貧意識，提高扶貧干部的準入門檻，把學歷和工作經驗放在首位，同時加強對他們的監督，保障扶貧工作的陽光透明，還要建立健全考核培訓機制，建立扶貧績效與薪酬掛鉤機制;政府購買也要公平，公開招標，建立扶貧干部問責機制，發揮市場在扶貧中的作用，充分挖掘市場潛力;還要發揮社會組織的作用，擺正心態，撬動社會力量參與精準扶貧，激發貧困群眾內生動力，才能提高扶貧績效。

2.聚焦扶貧客體

針對當前“主體熱、客體冷”，要把群眾的冷暖放在首位。切實提高農民收入，改善其生產生活條件，推動城鄉一體化進程，提供就業機會，創新就業扶貧方式，普及就業能力測試，遴選就業崗位，注重對員工的人文關懷，實現利益共享。改善農村醫療保障，建立全國統一的個人賬戶和結算系統。

3.創新多元化的扶貧方式

產業扶貧放在首位，農村一二三產業融合發展，貧困地區培訓工程、旅游基礎設施提升工程、鄉村旅游產品提升工程、休閑農業、深林旅游、光伏扶貧、水庫移民脫貧工程等，形成一村一特色，注重綠色扶貧、注重科學長效的可持續發展。要通過農村普及教育，通過掌握先進的科技文化知識科技扶貧。促進教育公平，擴充優質教育資源，在農村重點發展職業教育，提高他們自身的脫貧能力，對貧困地區教育傾斜、就業傾斜等。加強區域聯動，主要是產業、文化、空間、生態與行政相互促進等多樣化的扶貧方式，使不同的人走上不同的脫貧之路，調動他們自身勞動的積極性和創造性。

（作者單位：陜西服裝工程學院）