改革開放以來中小學減負政策何以乏力

劉健 王毓珣

摘? ?要? 改革開放以來，我國政府共出臺減負政策41部，其中專項政策13部，相關政策28部。本文對這41項減負政策進行文本梳理分析得出，減負政策乏力癥結主要是：政策頻繁，效率低下;概念不清，界定模糊;內容重復，顧此失彼;頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳;基于經驗，缺乏學理;問責缺失，監(jiān)督乏力。

關鍵詞? 中小學? 減負政策? 文本分析

改革開放以來，伴隨著基礎教育的迅速發(fā)展，中小學減負越來越成為社會熱點。為了落實減負，國家出臺了一系列的減負政策，但實施的結果不盡如人意，甚至陷入“越減越負”的怪圈。有學者將其形象概括為“上面很重視，下面很無奈，中間很無能”[1]。我們不禁要反思，減負政策為何乏力？本文試圖梳理改革開放至今的減負政策，并在文本分析的基礎之上找出減負政策乏力的癥結所在。

一、減負政策文本的疏理與分析

1.減負政策文本的選擇與梳理

所謂教育政策，是指一個國家在一定時期為實現(xiàn)一定的教育任務而規(guī)定的調整國家與教育之間、社會各領域與教育之間、教育內部各種主體之間關系的行動依據和準則[2]。這種行動依據和準則最終會以文字的形式固化，成為政策文本。因此“政策文本對于研究社會機構、政策過程以及批判性政策分析有著重要的意義”[3]。改革開放至今，有關中小學減負問題的政策文本數量龐大，種類繁多，既有各個時期的法律條令、政府計劃、會議報告、領導人講話，又有規(guī)程、規(guī)定、通知、指示、指導意見、實施意見等。為了保證政策權威性和研究的合理性，本文主要選取改革開放至今所有官方層面頒布的減負政策來進行研究分析，具體包括：專項減負政策，即政策主題含有減負字樣或文本內容突出減負中心;單項減負政策，即政策聚焦于減負的某一問題或問題的某一方面;宏觀減負政策，即一些綜合性政策中提及的減負要求。基于此，最終確定了41份政策文本，其中針對減負問題的專項政策13部，涉及減負的相關政策28部[4]。涉及減負的相關性政策包括：宏觀減負政策12部，單項減負政策16部。單項減負政策又可具體細分為競賽類6部、衛(wèi)生類2部、視力類3部、校外培訓類4部、課后服務類1部。

2.減負政策文本的分析

從減負政策的文本類型及發(fā)展趨勢來看，由專項減負政策慢慢向單項減負政策發(fā)展，宏觀減負政策穿插其中，政策文本類型多是些規(guī)定、辦法、通知、指示、決定、意見、方案、公告等，說明減負政策多是宣傳性、指導性、應付性有余，而強制性、約束性、規(guī)則性、調節(jié)性不足。

從減負政策的發(fā)布頻率來看，改革開放至今，國家層面總共出臺減負政策41項，年均0.9項，幾乎每一年都有新的減負政策出臺，說明減負政策發(fā)布頻繁，數量多，密度高。

從減負政策的發(fā)布時間看，政策頒發(fā)間隔時間最長為1983-1988年，共5年，其他基本是每隔一兩年都會有相應的減負政策出臺，政策發(fā)布間隔時間短。進入21世紀之后，政策頒布基本上是一年兩次，2018年是減負政策頒布的密集期，短短半年連續(xù)出臺了6部減負政策，發(fā)布時間較為集中。總的看來，改革開放至今共發(fā)布減負政策41部，平均生命周期1.02年，這說明減負政策變動大，生命周期短。

從減負政策的發(fā)布主體看，主要集中在教育部和國家教委，同時主體也不斷擴大到衛(wèi)生部、中國科協(xié)、國務院、中共中央等部門。2018年2月13日出臺的《關于切實減輕中小學生的課外負擔? 開展校外培訓機構專項治理行動的通知》就是由教育部辦公廳、民政部辦公廳、人力資源和社會保障部辦公廳、國家工商行政管理總局辦公廳四部門聯(lián)合頒布的。政策發(fā)布主體的擴大，說明減負問題已經引起國家各級權力機關的高度關注和重視，減負迫在眉睫。

從減負政策的執(zhí)行主體來看，不再是教育部門唱獨角戲，而是由教育行政部門、學校、教師擴大到家庭、家長、乃至全社會。值得注意的是，政策文本中對家長、社會并沒有提出太多詳細的規(guī)定與要求，多是些指導性建議，例如要求改善家庭教育，加強家庭教育指導服務，在社會上加強宣傳引導，接受監(jiān)督。這類建議多缺乏強制性、約束性，是否具體執(zhí)行無法監(jiān)督。

從減負主題來看（表1），由關注學生的“課業(yè)負擔”“視力”“升學率”“競賽評獎活動管理”等擴大為“全面推進素質教育”“深化教育體制改革”“深化考試招生制度改革”“課后服務”“近視防控”等，主題不再局限于關注學生的身體健康，而是擴大為關注學生的身心健康，注重學生綜合素養(yǎng)。主題的擴大意味著減負問題的惡化，所帶來的危害也在擴大，不僅危害學生的身心健康，也給學生的家庭帶來經濟負擔，在社會上造成不良的影響，甚至還會引起民生問題。此外還直接針對并治理“英語等級考試”“競賽評獎活動”以及“校外培訓”等問題，關注點慢慢由校內轉移到校外。

從減負政策的文本內容來看，主要集中在“教學”“課程”“考試”“學生評價”“作業(yè)”“補課”“招生制度”“時間”“活動”“競賽評獎”“教材教輔”“學習用品”“校外培訓”“視力”“監(jiān)督檢查”“宣傳推廣”這些方面。重點還是圍繞“教學”“課程”“活動”“考試”“作業(yè)”“學生評價”“時間”“監(jiān)督檢查”這幾個主題。

教學上，要求嚴格按照教學大綱和教學計劃組織教學活動，遵循教育規(guī)律，加強教學管理，改進教學方法，控制教學進度，提高教學質量;課程安排上，要求調整課程設置和授課時數，改革課程體系、結構、內容，建立新的基礎教育課程體系;活動上，保證學生每天有1小時體育活動，控制各種名目的競賽評獎活動;考試上，加強考試管理，不舉行初中招生考試，實行就近入學，控制考試次數、考試科目、考試范圍、考試難度，改革考試辦法，不公布學生考試成績，不按考試成績排名，完善考試招生制度，改革考試評價制度，減少和規(guī)范考試加分;學生評價方式上，建立促進學生全面發(fā)展的評價體系，不準按考試成績排隊，取消百分制，實行等級評價;作業(yè)上，控制作業(yè)時間、分量、難度;時間上，雖然依舊沿襲行政制度上的硬性規(guī)定，但劃分得更加詳細，具體表現(xiàn)為：“學習時間”“作息時間”“睡眠時間”“休息時間”“課余時間”;減負的焦點由“校內減負”慢慢轉向“校外減負”，由規(guī)范校內補課到規(guī)范管理校外“競賽評獎”“校外培訓”活動，嚴整社會不良風氣，逐漸建立健全“課后服務制度”，填補好課后服務這一空白;監(jiān)督檢查方面，要求各級政府都要建立健全減輕學生課業(yè)負擔的監(jiān)督檢查機制，明確領導責任制、通報制度和專項督導制度，加強宣傳引導，接受社會監(jiān)督。

表1? 減負主題變化一覽表

二、減負政策乏力的主要原因

1.政策頻繁，效率低下

改革開放至今，國家層面共出臺減負政策41項，年均0.9項，平均生命周期1.02年，幾乎每一年都有新的減負政策出臺。有學者指出：“當社會的輿論焦點關注學生減負問題，引起很大爭議時，主管部門就出臺一項減負政策回應一下，但是政策效用如何，沒有誰管”[5]，政策發(fā)布頻繁，生命周期短，效率低下。政策一經制定公布，在一定時間內就不能隨意變動，應保持相對的穩(wěn)定性。而減負政策更迭頻繁，朝令夕改，使人無所適從，逐漸失去作為規(guī)范和準則的作用，影響公眾對減負政策的信任程度和執(zhí)行政策的堅定性，無形中降低了政策的穩(wěn)定性和影響力。

在新舊減負政策交替過程中，存在一定的磨合期，必然會出現(xiàn)短暫的政策真空，舊政策運行產生的慣性和新政策之間必然會發(fā)生碰撞，而且政策執(zhí)行人員對新的政策需要一個適應過程，因而減負政策執(zhí)行之初難免會出現(xiàn)乏力癥狀，導致效率低下。而且在新舊政策交替過程中所產生的時間成本、交替成本以及新政策的執(zhí)行成本都要花費大量的人力、物力和財力，還要考慮到政策的回應程度、政策的正面影響和負面影響、直接影響和間接影響、短期影響和長期影響等各個方面的因素，無形中導致了減負政策的效率低下。

2.概念不清，界定模糊

減負政策中“負擔”的概念不清，界定模糊。“負擔”在《漢語詞典》中的解釋有雙重含義，作動詞講時，指承擔工作、任務、費用、責任等;作名詞講時，指承擔的壓力或擔當的責任、費用、思想等;從詞性上來說，“負擔”作貶義詞時，指主觀上不愿意或不樂意承擔并力求推脫的事務或責任。政策層面上沒有就減負所針對的前提對象進行深入研究，概念運用隨意性很大，41項減負政策中有關負擔的界定主要有：學習負擔、學業(yè)負擔、課業(yè)負擔、課外負擔，有關負擔的稱謂主要有：負擔過重、過重負擔、過重的學習負擔、課業(yè)負擔過重、過重課外負擔等，這就存在一個減負因概念或提法不同而變的問題，而且這類概念不清，界定模糊，指向不明，意味著減負的前提不清，導致人們在現(xiàn)象或事實層面很容易產生認知偏移，在措施和工作層面很容易產生針對性錯失，甚至滋生混亂，致使減負難以下手，或者胡亂下手，最終產生“多米諾效應”，導致減負政策乏力。

3.內容重復，顧此失彼

對比這41項減負政策可以發(fā)現(xiàn)，減負內容大多新瓶裝舊酒，缺乏新意，且多集中在控制時間、控制考試、控制競賽、控制作業(yè)、嚴格按照大綱教學、治理校外培訓等外在減負的層面，沒有進一步探究深層次的根源。

政策文本中頻繁出現(xiàn)減少課程課時、課外作業(yè)量、考試、競賽、評獎活動等字眼。客觀上講，為了在短期內從一定程度上扭轉學業(yè)負擔過重的局面，從最直接的減少作業(yè)、考試及淡化競爭環(huán)境、規(guī)范教學秩序、均衡校內資源等方面入手是有必要的[6]，但是這種單純做減法的方式顧此失彼，治標不治本。雖然減少了在校時間和作業(yè)量，但是學生的學習時間和作業(yè)總量并沒有減少，學生在學校中減少的學習時間和作業(yè)量依舊會通過其他途徑得到補充，如望子成龍的家長們迫切地把孩子送去各種各樣的輔導班，以保障他們的學習質量和學習成績，這就會導致“校內減負，校外增負”的現(xiàn)象發(fā)生。減負不是簡單地壓縮學習時間、降低學習難度，而是要在有效的時間內更充分地提升學習的質量。減負不能減質量，減負不光要做減法，也要做加法，不能以降低教學質量來達到減負的目的，這種做法無疑是拆東墻補西墻，隔靴搔癢，長此以往，難免會顧此失彼，導致減負進入進退兩難的乏力期。

4.頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳

所謂頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，就是指什么地方有問題就解決什么地方，臨時應付。就減負而言，哪里出了問題或問題突出就對此出個減負政策：學生視力有問題就頒布視力文件，衛(wèi)生有問題就頒布衛(wèi)生文件，競賽評獎活動有問題就頒布專項整治文件，校外培訓有問題就頒布規(guī)范發(fā)展文件，學生書包重就減輕書包重量，課時多作業(yè)多就減少課時和課外作業(yè)量，課外活動少就增加課外活動時間。從減負內容分析來看，減負政策要么指向過重的課業(yè)負擔、要么指向作息時間、要么指向競賽評獎活動、要么指向奧校（班）、要么指向英語等級考試、要么指向課程教材、要么指向教輔資料、要么指向招生考試制度、要么指向校外培訓機構。這種治標不治本的舉措不是長久之計，只能救一時之急，長此以往，難免會導致政策進入乏力期。

5.基于經驗，缺乏學理

梳理分析這41項減負政策文本可以發(fā)現(xiàn)，在制定減負政策時大多是基于經驗與想當然，即依據“個別個人或者少數群體的‘個別困擾的判斷作出一個涉及整個社會基礎公共價值的政策決定”[7]，缺乏科學理論的指導，把目光聚焦在“顯性”的身體負擔上，把減負理解為減少學生的負擔物，例如減輕書包重量、減少學生在校時間和作業(yè)時間等。客觀上講，在沒有找到其他行之有效的替代方法前，通過減少學習時間和作業(yè)量來減輕學生負擔，不失為一個好的方法。但是忽略了學生在減負中的主體地位和學業(yè)負擔的個人差異，減負基本上由老師說了算，也沒有考慮到地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異等其他因素。再有，在校學習時間減少了，放學時間提前了，“三點半難題”該如何破解？孩子們的課余時間安排成了一個難題，在現(xiàn)有學校課后服務制度不健全、教育資源匱乏的前提下，家長只能被迫送孩子去校外輔導班，這樣做既增加了家庭的經濟負擔，又加重了學生的校外負擔。而且一些農村地區(qū)、經濟基礎稍弱的家庭根本無力承擔起校外輔導班的費用，這無疑加劇了教育的不公平。由此可見，通過減少諸如學習時間、作業(yè)量來減負，重量輕質，缺乏學理，只是一種形式上的減負。

6.問責缺失，監(jiān)督乏力

一直以來，減負政策都是按照自上而下的行政慣性來執(zhí)行的，梳理這41項減負政策文本可以發(fā)現(xiàn)，減負政策的執(zhí)行主體由教育部門擴大到學校、教師、家長、乃至全社會。但是減負政策對家長、社會并沒有提出詳細的規(guī)范與要求，只是一些指導性建議，例如要求改善家庭教育，加強家庭教育指導服務，在社會上加強宣傳引導，接受監(jiān)督。這類建議多缺乏強制性、約束性。如何對家長和社會進行監(jiān)督？又如何問責？這些監(jiān)督在現(xiàn)有的減負政策中模棱兩可，并沒有提出一個明確的方案。例如2013年8月22日，教育部頒布的《小學生減負十條規(guī)定》中有關強化督查就提出：“要對有關負責人和直接責任人進行問責追究”[8]。這里的相關責任人是指各級教育行政人員，還是中小學老師，包不包括家長？而且，現(xiàn)有的監(jiān)督方式主要是行政監(jiān)督，例如專項督導、領導責任制、通報制度，這種監(jiān)督方式單一，缺乏第三方監(jiān)管和社會多元監(jiān)督方式，下級弄虛作假，上級應付交差，報喜不報憂，容易出現(xiàn)“虛報”“假報”“瞞報”等造假現(xiàn)象，最終導致減負政策變成“象征性執(zhí)行”“敷衍性執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”“替代性執(zhí)行”[9]。問責制的實施應該是對決策者和管理者的約束：好大喜功者，再無吹噓之機;欺下瞞上者，亦無作弊空間;心中無“數”者，則無法面對公眾[10]。在減負政策文本中，并沒有對社會各方的減負分工和任務作明確的劃分，更談不上責任、職責的明確和落實。

上有政策，下有對策，為了保證升學率，又為了應付檢查督導，學校把“減負”變成“減副”，望子成龍的家長們一邊喊著給孩子減負，一邊又不得不送孩子去校外輔導班，校內減，校外增。在高考指揮棒下，考試仍然是最實用的評價方法，在幾乎所有都在“減”的條件下，考試人數沒有減，考試難度沒有減，競爭壓力沒有減，政府要求教學質量，學校要求升學率，家長們要求上名校，在這樣兩難的情況下，學校不敢減，家長不讓減，政策很難操作。減負上的“全黨全社會”只是一個籠統(tǒng)的口號，并不是實質分工及其責任的劃分，問責機制的缺失和監(jiān)督上的乏力導致減負政策在執(zhí)行上也打了折扣。

總而言之，減負不僅是一個教育問題，更是一個有著復雜歷史與文化淵源的社會問題[11]。它是一項系統(tǒng)工程，涉及社會方方面面，也牽涉到各方的利益，遠不是發(fā)通知、下文件來規(guī)定學生上課時間和作業(yè)時間這么簡單的事情[12]，政府、社會、學校、家庭要進一步明確自己的職權與責任，各司其職，各盡其力，多方聯(lián)動，互相協(xié)調，既要發(fā)揮自上而下路徑的統(tǒng)領作用，也要結合自下而上路徑的輔助[13]，只有這樣才能破解減負乏力的困境，確保減負政策行之有效。

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[作者：劉健（1995-），男，江蘇泰興人，天津師范大學教育科學學院，碩士生;王毓珣（1963-），男，山東龍口人，天津市教育科學研究院，研究員。]

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