從多部門協(xié)調(diào)到多中心協(xié)同治理

毛俊松 包雅鈞

摘 ?要：推動(dòng)傳統(tǒng)的政府或市場(chǎng)單中心治理模式向政府、市場(chǎng)和社會(huì)多中心協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)型是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。文章從交易成本理論出發(fā)對(duì)兩個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)縣進(jìn)行案例比較，進(jìn)一步闡明中國(guó)特色的多部門議事協(xié)調(diào)機(jī)制——跨部門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵、特征和機(jī)制條件，結(jié)合多中心理論、協(xié)同論和協(xié)同治理相關(guān)研究?jī)?nèi)容，為地方治理從多部門協(xié)調(diào)到多中心協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供分析框架，并從強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，以發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)編制“一本規(guī)劃”;深化機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)“大規(guī)劃—大部制”;以信息化手段完善公眾參與模式，拓寬公眾參與渠道等三個(gè)方面，對(duì)“多規(guī)合一”的深化發(fā)展提供指導(dǎo)和借鑒。

關(guān)鍵詞：多部門協(xié)調(diào);多中心協(xié)調(diào)治理;多規(guī)合一;交易成本理論

中圖分類號(hào)：D035.1 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

From Multiagency Coordination to Polycentric Synergetic Governance

Mao Junsong1， Bao YaJun2

（1.School of Public Policy &Management， Tsinghua University， Beijing，100084;2.Institute of Urban Governance， Peking University， Beijing;100871）

Abstract：It is an internal requirement for promoting the modernization of national governance system and capacity to push the transition and development of the traditional governance model which is a unilateral one that centers on the government or market to one that is multi centered on the government，market and society. The case comparing study of two pilot counties on“multiple planning integration”that embarks from transaction costs theory would further clarify the connotations，characteristics and mechanism of deliberative and coordinating agencies within public organizations in our country. Combined with polycentric theory，synergy theory and collaborative governance theory， this study establishes an analytical framework on local governance from multiagency coordination to polycentric synergetic governance and provides recommendations on development of the reform of “multiple planning integration” from the following three aspects：strengthen the five-year plans leading role in order to guide the formulation of unified plans;deepen the reform of government institutions and achieve the goal of the super-ministry system ; improve the mode of public participation and broaden the channels of it by means of information technology.

Key Words：Multiagency coordination; Polycentric synergetic governance;Multiple planning integration;Transaction cost theory

各地各類規(guī)劃對(duì)地方治理具有源頭引導(dǎo)作用，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)形成了“多縱多橫”的規(guī)劃體系。各規(guī)劃部門接受本級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)職能部門的行政控制，各同級(jí)規(guī)劃需要與相應(yīng)上位規(guī)劃做好銜接，但同級(jí)部門又缺少協(xié)調(diào)、同級(jí)規(guī)劃難于銜接，導(dǎo)致的規(guī)劃沖突制約了地方許多方面的發(fā)展。為此國(guó)家推出了“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，這受到了學(xué)界廣泛關(guān)注。

從現(xiàn)有的地方“多規(guī)合一”試點(diǎn)案例研究來(lái)看，研究多集中在國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)，強(qiáng)調(diào)從中央到地方的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，對(duì)非國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)的案例關(guān)注不足。以下將選取兩個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)區(qū)縣的案例進(jìn)行研究：重慶市江北區(qū)——非國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)，浙江省開(kāi)化縣——國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)。兩地都建立了“多規(guī)合一”議事協(xié)調(diào)機(jī)制，但江北區(qū)由市發(fā)改委指導(dǎo)開(kāi)展工作，開(kāi)化縣則由國(guó)家發(fā)改委指導(dǎo)開(kāi)展工作;江北區(qū)的“四規(guī)疊合”最終成果報(bào)送市政府審批，但并未獲準(zhǔn)實(shí)施，開(kāi)化縣的“多規(guī)合一”最終成果《開(kāi)化縣空間規(guī)劃》于2017年獲得省政府批復(fù)同意，成為全國(guó)首個(gè)正式獲批的縣級(jí)空間規(guī)劃成果，其規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)也逐漸引起全國(guó)重視。這一比較研究可以揭示政府內(nèi)部的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制以及這一機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、從多部門協(xié)調(diào)到多中心協(xié)同治理的路徑建構(gòu)

（一）路徑建構(gòu)的意義

從地方治理的目標(biāo)來(lái)看，當(dāng)前地方政府治理重心正從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。政府要履行公共職責(zé)就要不斷跨越原有部門的功能邊界，由中央和地方政府、地方政府各部門、政府與私人組織、社會(huì)團(tuán)體等聯(lián)合實(shí)施整體戰(zhàn)略[1]。在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)體系的同時(shí)，政府也要推動(dòng)自身和市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)同治理，以促使社會(huì)實(shí)現(xiàn)平衡狀態(tài)。

從地方治理的模式來(lái)看，社會(huì)形態(tài)經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)到信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理模式也經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理再到服務(wù)的演變。當(dāng)今信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，使得信息交換和信息傳播正在快速取代傳統(tǒng)物品交換和資本流動(dòng)而成為新的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力量，這股力量驅(qū)動(dòng)人類社會(huì)形成了一個(gè)復(fù)雜巨大系統(tǒng)。在信息技術(shù)的影響下，政府的組織架構(gòu)從分散走向集中、從部分走向整體，政府與市場(chǎng)、社會(huì)等子系統(tǒng)間的相對(duì)位勢(shì)也在發(fā)生改變，社會(huì)治理體系正在進(jìn)行自我調(diào)節(jié)以實(shí)現(xiàn)新的平衡。在社會(huì)治理體系中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等子系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等領(lǐng)域之間的信息交換和信息傳播加強(qiáng)了其相互作用和聯(lián)系，因此更加強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)同、整合的方式應(yīng)對(duì)跨越傳統(tǒng)系統(tǒng)功能邊界的公共事務(wù)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論指出，管理者為節(jié)省交易成本而進(jìn)行組織變革，當(dāng)人們?nèi)ミx擇價(jià)格盡可能低廉的治理結(jié)構(gòu)時(shí)，組織將會(huì)以一種最優(yōu)的形式進(jìn)行。科斯認(rèn)為交易成本理論可以用來(lái)解釋非經(jīng)濟(jì)組織如政府的組織形式的演進(jìn)問(wèn)題[2]。威廉姆森也指出，任何能夠描述成為合同問(wèn)題的關(guān)系都可以從交易成本角度來(lái)分析，政府內(nèi)部的多部門協(xié)調(diào)和政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)同都可以看作一種組織之間基于合同的交易行為?；谡w性戰(zhàn)略，可以將地方治理體系看作一個(gè)整體系統(tǒng)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)是其子系統(tǒng)，治理體系的變化總是追求總體交易成本的最小化，最終交易成本最小化的程度則受內(nèi)外條件約束?；诮灰壮杀镜囊暯牵梢匝芯恐卫眢w系內(nèi)政府這一子系統(tǒng)內(nèi)部多部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多個(gè)子系統(tǒng)間的協(xié)同治理機(jī)制，并探索兩者之間的相互關(guān)聯(lián)。

（二）多部門協(xié)調(diào)和多中心協(xié)同治理

組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)是組織內(nèi)聯(lián)系、整合不同部門的一種不可或缺的組織行為。面對(duì)某些特定職責(zé)（尤其是跨部門任務(wù)）時(shí)，單個(gè)部門需要借助協(xié)調(diào)行動(dòng)，從其他部門那里獲得必要的技能、資源與信息支持。根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的定義，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指政府機(jī)構(gòu)內(nèi)為完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通常以委員會(huì)、指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組為機(jī)構(gòu)名稱。在我國(guó)中央與地方各級(jí)公共行政組織內(nèi)部，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是擁有一種長(zhǎng)期受到青睞的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要承擔(dān)著政府決策的參謀議事、治理事務(wù)的溝通協(xié)調(diào)和改革創(chuàng)新的試點(diǎn)推進(jìn)等功能，是一種“嵌入性的正式制度”[3]。這種“嵌入性”一方面體現(xiàn)在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)鑲嵌在現(xiàn)有的政府部門架構(gòu)之中，提供了一個(gè)各方協(xié)商、共同行動(dòng)的平臺(tái)，但不改變現(xiàn)有架構(gòu);另一方面議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之所以能進(jìn)入等級(jí)嚴(yán)格的政府科層結(jié)構(gòu)并被接納為一種“正式制度”，是因?yàn)樗茉谝欢ǔ潭壬辖档屯?jí)各部門間的交易成本，提高行動(dòng)效率。

多中心協(xié)同治理的概念來(lái)源于多中心理論與協(xié)同論。多中心理論是從“多中心”這一概念發(fā)展而來(lái)的。英國(guó)學(xué)者邁克爾·博蘭尼在其1951年所著《自由的邏輯》一書(shū)中提出了“多中心”概念。20世紀(jì)70年代，美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆與文森特·奧斯特羅姆將“多中心”概念引入公共事務(wù)治理領(lǐng)域。文森特·奧斯特羅姆進(jìn)一步界定說(shuō)：“‘多中心意味著許多在形式上是相互獨(dú)立的決策中心”“它們相互之間通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系考慮對(duì)方，開(kāi)展多種契約型和合作性的事務(wù)”。[4] “多中心治理”強(qiáng)調(diào)多個(gè)中心自主組織、開(kāi)展合作，但是并不突出某一中心的主導(dǎo)作用。協(xié)同論指出了在整體系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)之間產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)以及協(xié)同效應(yīng)的規(guī)律，可以結(jié)合交易成本理論考察多元治理主體之間的關(guān)系。協(xié)同效應(yīng)是由于協(xié)同作用而產(chǎn)生的結(jié)果，表現(xiàn)為系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間大量相互作用而產(chǎn)生的整體效應(yīng)。在政府、市場(chǎng)和社會(huì)等子系統(tǒng)之間，交易成本可以看作一只“無(wú)形之手”支配著整體系統(tǒng)，子系統(tǒng)之間關(guān)系總是朝著降低成本、提高效率的方向調(diào)整。

隨著地方發(fā)展水平不斷提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的外在壓力催生了跨越傳統(tǒng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等子系統(tǒng)功能邊界的公共事務(wù)，塑造了地方治理體系追求低交易成本的回應(yīng)性特點(diǎn)。在我國(guó)特殊的黨政關(guān)系下，黨領(lǐng)導(dǎo)一切使得治理目標(biāo)多重性不斷擴(kuò)大，官僚組織覆蓋全社會(huì)使得公共服務(wù)壟斷性不斷增強(qiáng)，因而黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府支配著整個(gè)地方治理體系，地方治理體系對(duì)外在壓力的回應(yīng)過(guò)程發(fā)軔于政府內(nèi)部，后續(xù)朝著交易成本降低的方向轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌姆€(wěn)定態(tài)。

（三）從多部門協(xié)調(diào)到多中心協(xié)同治理的發(fā)展路徑

在我國(guó)，地方政府應(yīng)主動(dòng)協(xié)同多元主體參與治理并發(fā)揮主導(dǎo)作用，表現(xiàn)為在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)機(jī)制的基礎(chǔ)上推動(dòng)大部制改革，尋求治理體系內(nèi)交易成本包括縱向管理成本和橫向合作成本的不斷降低。

治理體系內(nèi)的管理成本發(fā)生在地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)相應(yīng)部門的控制、監(jiān)督和協(xié)調(diào)過(guò)程中。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)下級(jí)規(guī)劃部門工作負(fù)有主體責(zé)任，需要同時(shí)回應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展訴求和多個(gè)職能系統(tǒng)內(nèi)的上級(jí)部門指令。地方政府在借助議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改善資源配置效率的同時(shí)，還需要進(jìn)一步精簡(jiǎn)部門結(jié)構(gòu)，推動(dòng)大部制改革。

治理體系內(nèi)的合作成本發(fā)生在同級(jí)政府部門的協(xié)調(diào)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同以及市場(chǎng)、社會(huì)之間的互動(dòng)過(guò)程中。在“多規(guī)沖突”問(wèn)題中，不同部門各自持有較多的剩余控制權(quán)，采用機(jī)會(huì)主義行為的可能性很大，導(dǎo)致合作成本很高。在這種情況下，只有在原有同級(jí)部門之間形成權(quán)威勢(shì)差，才能形成更集中有效的權(quán)威，減少機(jī)會(huì)主義行為，降低整體的合作成本，避免“政出多門”阻礙市場(chǎng)、社會(huì)等與政府之間的有效合作。當(dāng)考察市場(chǎng)與社會(huì)合作關(guān)系時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是其牢固地附屬于整體社會(huì)，因此市場(chǎng)深深地嵌入社會(huì)關(guān)系之中，市場(chǎng)“脫嵌”和社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)將使得兩者之間難于協(xié)調(diào)、合作成本升高。政府需要主動(dòng)介入、協(xié)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，降低市場(chǎng)、社會(huì)之間的合作成本。政府部門應(yīng)形成協(xié)調(diào)一致的政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，才能發(fā)揮自身作用。同時(shí)，政府在治理過(guò)程中也存在著失靈的可能性，市場(chǎng)和社會(huì)的參與，能在一定程度上對(duì)政府行為形成必要的補(bǔ)充和制約，以防止政府治理的失靈。在面對(duì)交易成本較高的長(zhǎng)期性政策問(wèn)題如“多規(guī)合一”時(shí)，傳統(tǒng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然能在一定程度上降低交易成本，但作用有限，無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理體系中的交易成本最優(yōu)化。地方政府還應(yīng)推動(dòng)政府大部制改革，高效協(xié)同市場(chǎng)、社會(huì)等主體，形成多中心協(xié)同治理的有利格局。

二、從多部門協(xié)調(diào)到多中心協(xié)同治理的發(fā)展過(guò)程

（一）未建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——部門分割，交易成本高昂

在部門分割的初始狀態(tài)下，治理體系中的交易成本高昂。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方各個(gè)規(guī)劃部門在同級(jí)政府中地位平等，均處于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，即一方面服從當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)，另一方面服從上級(jí)部門的行政指令。前者因?yàn)橹苯诱莆樟艘?guī)劃部門的財(cái)權(quán)和事權(quán)，相對(duì)而言在領(lǐng)導(dǎo)體制中占據(jù)了更大的分量。在中國(guó)政治體系中，由上級(jí)黨委決定的競(jìng)爭(zhēng)性選拔和任命對(duì)地方官員形成了政治激勵(lì)，因此地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在管理多個(gè)規(guī)劃部門開(kāi)展工作時(shí)，不僅需要以恰當(dāng)反映地方情況和地方選擇差異的方式完成規(guī)劃過(guò)程，還可能需要督促落實(shí)上級(jí)規(guī)劃部門的行政指令，形成較高的內(nèi)部管理成本。部分地方政府在規(guī)劃編制過(guò)程中，一方面沒(méi)有徹底確立主導(dǎo)部門或跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)劃部門分割明顯、規(guī)劃編制自成體系;另一方面存在一定程度的“閉門造車”現(xiàn)象，沒(méi)有完全建立起成熟的民主協(xié)商機(jī)制來(lái)確保公眾、企業(yè)等非政府成員參與規(guī)劃制定，這些都可能導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施乏力、效率低下、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

（二）建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——部門協(xié)調(diào)，交易成本降低

為了改善上述狀況，一些地方政府建立了多部門參與、高于平級(jí)部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、某一相關(guān)部門牽頭開(kāi)展工作。牽頭部門借助地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威實(shí)現(xiàn)了在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部科層等級(jí)位置的上升，和其他部門之間形成了權(quán)威勢(shì)差，形成“類科層化”結(jié)構(gòu)，為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身提供了更能服眾的生存合法性來(lái)源。開(kāi)化縣、江北區(qū)兩地在“多規(guī)合一”過(guò)程中建立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中均包含了發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等四類規(guī)劃部門，由區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，節(jié)約了規(guī)劃部門間的合作成本，提高部門協(xié)調(diào)行動(dòng)的效率。

但兩地的“多規(guī)合一”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在著深層次差異，主要體現(xiàn)在對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理成本的控制上。要控制管理成本，就需要進(jìn)一步在機(jī)構(gòu)內(nèi)提升集權(quán)程度，就要求擴(kuò)大主導(dǎo)部門和協(xié)調(diào)部門之間的權(quán)威勢(shì)差，而更大的權(quán)威勢(shì)差來(lái)自更高行政層級(jí)的支持。在“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作中，行政層級(jí)支持的差異體現(xiàn)在兩地的試點(diǎn)類型上。開(kāi)化縣作為國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)，接受國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)指導(dǎo)。江北區(qū)作為重慶市自發(fā)推動(dòng)的試點(diǎn)之一，缺乏中央層面的直接推動(dòng)和指導(dǎo)。對(duì)比來(lái)看，開(kāi)化縣多規(guī)協(xié)調(diào)委員會(huì)因?yàn)橛懈咝姓蛹?jí)的支持，能夠?yàn)榭h內(nèi)主導(dǎo)部門提供更加顯著的權(quán)威勢(shì)差，提升議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)的集權(quán)程度，節(jié)約管理成本，提升治理效能。

但是，這種效能提升通常是有限度的。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然會(huì)集中相關(guān)部門在特殊政策問(wèn)題上的戰(zhàn)略決策權(quán)，但各部門也在一定程度上保留了政策具體執(zhí)行過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。受制于此，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身與市場(chǎng)、社會(huì)的合作互動(dòng)局限于某項(xiàng)政策過(guò)程中的戰(zhàn)略決策方面。市場(chǎng)、社會(huì)中的個(gè)體或組織仍然面臨多個(gè)部門“政出多門”的復(fù)雜情況。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“類科層化”結(jié)構(gòu)是部門有意識(shí)行動(dòng)的結(jié)果，其政策過(guò)程也相應(yīng)遵循科層制邏輯，才能達(dá)到組織結(jié)構(gòu)和組織行為的協(xié)調(diào)。開(kāi)化縣實(shí)行“自上而下、分層式”的規(guī)劃編制技術(shù)路徑，以發(fā)改部門作為主導(dǎo)，以現(xiàn)有的主體功能區(qū)規(guī)劃為上位依據(jù)，將現(xiàn)有各類規(guī)劃中的總體性內(nèi)容剝離整合為《開(kāi)化縣空間規(guī)劃》，再由國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等部門就專項(xiàng)領(lǐng)域編制詳細(xì)規(guī)劃予以落實(shí)，形成“1個(gè)空間規(guī)劃→X個(gè)詳細(xì)規(guī)劃”的空間規(guī)劃體系。[5]這雖然降低了政府內(nèi)部的交易成本，但仍然不利于政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間有效協(xié)同。規(guī)劃管理中的項(xiàng)目審批流程仍然還是“主導(dǎo)部門+規(guī)劃部門+分管領(lǐng)導(dǎo)+主管領(lǐng)導(dǎo)”的審批模式，即使在形式上借助政務(wù)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了辦事審批的“最多跑一次”，但并沒(méi)有徹底變革多個(gè)部門各自為政的情況，反而因?yàn)樾畔⑵脚_(tái)的“一站式”服務(wù)形成了覆蓋更多規(guī)劃部門的“政策黑箱”。

如果議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行動(dòng)邏輯偏離了科層制邏輯，就會(huì)出現(xiàn)部門矛盾，影響政策效力。江北區(qū)實(shí)行“自下而上、疊合式”的規(guī)劃編制技術(shù)路徑。四類規(guī)劃仍然由本區(qū)的發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保部門分頭編制，最終的“多規(guī)合一”疊合規(guī)劃由發(fā)改部門主導(dǎo)編制，本質(zhì)上不改變四類規(guī)劃傳統(tǒng)的編制方式和程序，未能在一開(kāi)始打破部門分割。各部門已經(jīng)借由特定規(guī)劃編制明確了自身的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，過(guò)于后置的戰(zhàn)略決策權(quán)集中過(guò)程對(duì)此形成了后發(fā)約束，雖然降低了一部分交易成本，但也導(dǎo)致了相關(guān)部門主體利益的損失，對(duì)各部門難以實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)，由此在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)存在相對(duì)較高的合作成本。政府部門間難以有效協(xié)調(diào)，與市場(chǎng)、社會(huì)中的個(gè)體或組織的良好合作就更加困難，甚至加劇了“政出多門”的情況。

同時(shí)，地方政府內(nèi)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身具有一定的非正式、臨時(shí)性的組織特征，這對(duì)地方治理體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行可能是有害的。一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)依賴于某一位地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的掛帥行為而存在，在一定程度上依賴于掛帥領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的性格、支持力度、眼光和職權(quán)，當(dāng)職權(quán)在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中進(jìn)行轉(zhuǎn)移時(shí)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就很難保證還能一如既往地運(yùn)行下去。另一方面，非正式的特征降低了地方政府的政策透明度、可預(yù)測(cè)性和普適性，同時(shí)也增加了政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間合作的交易成本，更有可能催生腐敗問(wèn)題。

（三）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向大部門轉(zhuǎn)變——大部制改革，交易成本再優(yōu)化

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)嵌入后的地方治理體系要尋求進(jìn)一步降低交易成本，政府就必須推動(dòng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向大部門轉(zhuǎn)變。在大部制改革后，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子將直接管理整合后的大部門，上下級(jí)之間的管理成本大大降低。但值得關(guān)注的是，整合后的大部門從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“類科層結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變成了等級(jí)嚴(yán)格的科層結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了新的管理成本。不過(guò)，這一過(guò)程可以看作將政府子系統(tǒng)內(nèi)部交易成本過(guò)高導(dǎo)致的負(fù)外部性加以內(nèi)部化的過(guò)程，對(duì)治理體系整體協(xié)同發(fā)展具有積極意義。在實(shí)現(xiàn)大部門改革后，市場(chǎng)和社會(huì)也擺脫了與政府部門多頭對(duì)接的狀況，政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合作成本也會(huì)大大降低。同時(shí)，保留議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為部門協(xié)調(diào)平臺(tái)，也作為下一輪部門改革的緩沖器。

開(kāi)化縣在建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上新成立了資源規(guī)劃局，整合了原有國(guó)土資源局、規(guī)劃局、環(huán)保局、林業(yè)局的職能，形成了“大規(guī)劃—大部制”的規(guī)劃管理新模式。同時(shí)，保留了資源規(guī)劃局與發(fā)改委之間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)機(jī)制作為戰(zhàn)略決策機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮發(fā)改委的宏觀調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃對(duì)空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，初步實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理。

江北區(qū)在“四規(guī)疊合”試點(diǎn)工作之前，已經(jīng)歷了一輪由市級(jí)城市規(guī)劃部門主導(dǎo)的“三規(guī)合一”工作，多頭主導(dǎo)、多輪試點(diǎn)導(dǎo)致在這里始終未能明確“多規(guī)合一”的主導(dǎo)部門和發(fā)展方向。此外，“四規(guī)疊合”試點(diǎn)工作重規(guī)劃文本內(nèi)容疊合的形式創(chuàng)新，而忽視了權(quán)責(zé)融合的部門協(xié)同，導(dǎo)致各規(guī)劃部門并未針對(duì)“多規(guī)合一”中跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制形成共識(shí)，因此難以在多部門協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上觸發(fā)大部制改革。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門間互相爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)，更加難以有效協(xié)同市場(chǎng)和社會(huì)兩大主體參與治理，容易造成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等某一方面的發(fā)展相對(duì)邊緣化，不利于整體性發(fā)展。

三、兩地試點(diǎn)工作比較的反思：?jiǎn)栴}與建議

在面對(duì)特殊政策問(wèn)題時(shí)，地方政府趨向于建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以降低交易成本，但在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)嵌入后的地方治理體系還應(yīng)尋求進(jìn)一步節(jié)省交易成本、提高政策收益，推動(dòng)政府內(nèi)大部制改革，進(jìn)一步促進(jìn)治理體系向高水平轉(zhuǎn)變。

（一）試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題

兩地“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作均未完全實(shí)現(xiàn)從多部門協(xié)調(diào)到多中心協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展，存在的問(wèn)題主要有以下兩方面：

一方面，市場(chǎng)和社會(huì)中的普通個(gè)體或組織對(duì)空間規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程的知情、參與和監(jiān)督不足。江北區(qū)在試點(diǎn)過(guò)程中仍按照法規(guī)要求進(jìn)行傳統(tǒng)的規(guī)劃編制和審批流程，并只在規(guī)劃編制中包含有限的征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)。開(kāi)化縣在征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)之外，創(chuàng)新建設(shè)了“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，但是目前該平臺(tái)面向公眾的主要功能在于集成數(shù)據(jù)的展示、項(xiàng)目審批的申請(qǐng)、審批過(guò)程的查看。社會(huì)和市場(chǎng)兩大主體對(duì)于規(guī)劃編制和管理全流程的知情、參與和監(jiān)督并未實(shí)現(xiàn)，其深層次原因在于，目前市場(chǎng)、社會(huì)的民主監(jiān)督權(quán)力更多來(lái)自政府選擇性賦予而非治理體系結(jié)構(gòu)性賦予，表現(xiàn)為政府權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的法律體系和配套政策體系尚不完善。

另一方面，市場(chǎng)和社會(huì)在與政府的協(xié)同過(guò)程中仍然存在合作成本偏高的問(wèn)題，這或者源于“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化尚未發(fā)生或不徹底。江北區(qū)的試點(diǎn)工作本質(zhì)上不改變?cè)卸鄠€(gè)規(guī)劃體系的編制主體、方式和程序，部門分割狀況依舊存在。開(kāi)化縣雖然在試點(diǎn)過(guò)程中整合成立了資源規(guī)劃局，統(tǒng)籌規(guī)劃編制和后續(xù)實(shí)施，但是對(duì)于規(guī)劃審批流程的優(yōu)化，還是基于傳統(tǒng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)機(jī)制下的“主導(dǎo)部門+規(guī)劃部門+分管領(lǐng)導(dǎo)+主管領(lǐng)導(dǎo)”的審批模式，并未完全突破條塊分割的部門設(shè)置現(xiàn)狀，大部制改革的結(jié)果還沒(méi)有充分反饋到政務(wù)流程中，并且自然資源部門和發(fā)展改革部門還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整合，組織功能的優(yōu)化仍然有較大的提升空間。

（二）對(duì)“多規(guī)合一”的建議

兩地“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的比較，可以折射出我國(guó)地方治理體系優(yōu)化的總體方向。總的說(shuō)來(lái)，在地方治理體系中，多部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)機(jī)制在完成某種特殊性或臨時(shí)性任務(wù)后，應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的外在壓力，推動(dòng)政府內(nèi)部部門組織結(jié)構(gòu)的整合優(yōu)化，以及時(shí)應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)變化的治理問(wèn)題。

1. 強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)編制“一本規(guī)劃”

地方政府如縣一級(jí)是直接面向公眾的基層行政單元，政府職能偏重微觀政策實(shí)施，轄區(qū)國(guó)土空間相對(duì)狹小且同質(zhì)性高，同時(shí)，規(guī)劃編制力量相對(duì)薄弱、調(diào)控手段有限，要編制多種專項(xiàng)規(guī)劃難以保證效率和質(zhì)量。因此，應(yīng)加強(qiáng)地方政府規(guī)劃的統(tǒng)籌和整合，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，在縣一級(jí)以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)編制“一本規(guī)劃”。

縣一級(jí)地方政府應(yīng)該在發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，科學(xué)計(jì)算資源環(huán)境承載力上限，全面調(diào)查國(guó)土空間要素供給能力和當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)的銜接和整合，協(xié)調(diào)發(fā)展改革部門、自然資源部門，以發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)編制統(tǒng)領(lǐng)全局的“一本規(guī)劃”。

2.以“多規(guī)合一”為契機(jī)深化機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)“大規(guī)劃—大部制”

縣一級(jí)地方政府應(yīng)充分發(fā)揮“多規(guī)合一”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌作用，將各部門的目標(biāo)預(yù)期統(tǒng)一到“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大新發(fā)展理念上來(lái)。在多規(guī)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上推動(dòng)大部制改革，對(duì)原有規(guī)劃部門的職能、機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行剝離整合，對(duì)原有的規(guī)劃編制和管理流程進(jìn)行全面、徹底的重組。

在縣一級(jí)行政區(qū)劃，要首先實(shí)現(xiàn)土地管理、城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保等相關(guān)部門整合為統(tǒng)一的自然資源部門，并協(xié)調(diào)、整合發(fā)展改革部門和自然資源部門，從組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”功能的改變和優(yōu)化。在一定時(shí)期，可以保留議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為部門協(xié)調(diào)平臺(tái)和新一輪部門改革緩沖器，“摸著石頭過(guò)河”，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.以信息化手段完善公眾參與模式，拓寬公眾參與渠道

在規(guī)劃編制和管理過(guò)程中，地方政府應(yīng)借助信息化手段保障公眾對(duì)規(guī)劃編制和管理的全過(guò)程的知情、參與和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體協(xié)同治理。利用信息平臺(tái)，將公眾參與的節(jié)點(diǎn)前移，注重在規(guī)劃調(diào)研階段對(duì)公眾需求的收集和識(shí)別，準(zhǔn)確界定規(guī)劃問(wèn)題和規(guī)劃目標(biāo);在規(guī)劃編制階段，避免把“公眾”當(dāng)“專家”的形式主義做法，開(kāi)展線上公示和聽(tīng)證會(huì)，以直播講解、大數(shù)據(jù)可視化等手段，讓公眾看懂規(guī)劃、有效建言。

在規(guī)劃管理過(guò)程中，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政府”的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以線上手段完成建設(shè)項(xiàng)目審批流程，減少審批過(guò)程中的面對(duì)面接觸，降低諸如送禮行賄的腐敗行為發(fā)生率。要以“全過(guò)程留痕”的數(shù)據(jù)防止黑箱操作導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)濫用，暢通信息化渠道，收集、分析和反饋市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督反饋。要借助大數(shù)據(jù)，落實(shí)針對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的執(zhí)法監(jiān)管“一次到位”機(jī)制，防止多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查、任性檢查。

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作者簡(jiǎn)介：毛俊松，男，1996年生，清華大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，主要研究方向?yàn)椋骸岸嘁?guī)合一”、市縣空間規(guī)劃。

包雅鈞，男，1977年生，北京大學(xué)中國(guó)政治學(xué)研究中心研究員、北京大學(xué)城市治理研究院副院長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)，研究方向：政治學(xué)理論與方法、社會(huì)治理、城市治理。