淺析我國出入境管理法制現狀

林鑫軒

摘要：出入境管理是世界各國普遍實行的一種法律制度，是主權國家或地區根據法律法規，對本國公民和外國人出境、入境活動及與之相關的事務行使管轄權的一種法律行為。近年來，我國出入境人口快速增長，給目前的出入境管理帶來了較大的挑戰。本文從我國出入境管理法律現狀進行分析，結合相關問題提出建議，以期引起進一步關注和探討。

關鍵詞： 出入境管理;現狀;建議

一、我國出入境管理法制現狀

建國以來的出入境管理政策大致上可以分為三個階段，第一階段是國家對待出入境管理工作從嚴控制階段，主要是建國后到改革開放前的階段;第二階段是出入境管理工作從嚴控制調整到逐步放寬階段，主要是改革開放到1985年左右;第三階段是依法管理階段，即1985年至今，這個階段中管轄權確立和組織構架不斷調整和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》《中華人民共和國公民出境入境管理法》《中華人民共和國出入境管理法》等法律的頒布與施行，我國出入境管理工作結束了原有無法可依的局面，進入了依法管理的新階段。

《出入境管理法》第四條規定，“公安部、外交部按照各自職責負責有關出境入境事務的管理。”公安部和外交部是法律規定的行使我國出入境管理的主體。其他涉及出入境管理的有關的部門諸如教育、工商、勞動和社會保障部、國務院臺辦、國務院港澳辦部門按照具體職責范圍開展相關工作。

我國出入境管理具備自身的特點，一是管理對象包括中國公民和外國人，《出入境管理法》的規定，我國公安管理的對象既包括中國公民也包括外國人，對中國公民主要是出境身份、資格的確認，外國人的管理主要包括入境和居留管理。二是同一機關行使移民管理與一般警察行政管理職能，公安在出入境管理中不僅行使出入境檢查、外國人入境、居留許可，外國人永久居留及國籍申請管理和公民出境證件的簽發，還需要負責外國人在華社區管理、住宿管理、信息管理等日常管理并查處外國人違法犯罪等行為。三是單一系統管理與多部門分工協作。公安出入境管理是單一系統的垂直管理，但隨著社會經濟形勢的變化，出入境事務與旅游、勞務、教育等混合交叉，因此包括教育等等多部門也依據職責進行相應管理。四是出入境管理兼具管理與服務雙重目的。公安出入境管理既要為外國人來華和我國公民出境做好服務，也要維護好國家的主權和安全。

二、我國出入境管理法律現狀的不足和完善建議

《出入境管理法》發布實施以來，在維護出入境管理秩序、保護中國公民和在華外國人的權益發揮了重要作用，為出入境管理工作進一步提供了法律保障。但同時也應該看到，單依靠《出入境管理法》等現有的法律法規，出入境管理法律體系還存在很多不足。

一是尚未形成統一的移民法律體系。我國涉及移民內容的法律法規多而雜，如刑法和民法中有涉及移民管理的條款，但在移民問題上前瞻性、先進性不足，缺乏頂層設計。隨著社會經濟快速發展，國際社會、政治、經濟形勢的復雜化，出入境管理法律法規的滯后性仍然明顯，不利于移民事務與國際接軌、也不利于提高我國的出入境管理水平。因此，進一步與時俱進，完善移民法律體系的頂層設計，形成統一管理，有利于提升出入境管理水平。

二是配套的法規未及時完善。《出入境管理法》發布實施后，為更好地落實該辦法，國務院陸續出臺了外管條例和涉及臺灣地區的規定。但是仍然有配套法規沒有及時跟上修訂或完善，例如在出入境邊防檢查方面，作為邊檢機關具體執法操作依據的《出境入境邊防檢查條例》于1995年頒布實施，卻沒有及時進行修改頒布。但隨著《出入境管理法》的實施已經實踐情況的巨大變化，條例在內容上與新法多有沖突，并且不符合實際，因此其雖然沒有廢止，但實際上已處于停用的狀態。目前新的條例仍然在審議中，法規的缺失導致在出入境邊防檢查過程中各級邊檢機關對法條的理解不一致，執法標準不統一等問題。又如《出入境管理法》中，沒有規定發生突發事件時邊檢機關應急措施或者臨時措施的種類和實施程序，有沒有與《戒嚴法》中涉及突發強制措施規定的銜接，導致邊檢機關采取緊急措施備受詬病。因此，建議加快《出境入境邊防檢查條例》的修改進度，使邊檢機關在工作實踐中能夠統一標準，明確處罰尺度，規范操作程序和處理權限，提高可操作性。并且在現有《外國人入境出境管理條例》基礎上增補其他配套行政法規等，全面、有效落實《出入境管理法》。

三是管理機構設置龐雜，不利于有效開展管理。除了公安部、外交部是我國現行出入境管理事務的主管機關以外，港澳辦、交通部、教育部、司法部、人力資源和社會保障部等多達十幾個部門均根據其職權擁有一部分出入境管理權限，導致出入境管理互不隸屬，沒有統一的、集中的領導體系，也沒有整體的協調機構。因此，建立統一的管理機構，有利于出入境管理運轉通暢，提高工作的質量和效率。

四是對“三非”外國人管理還有待進一步完善。近年來我國“三非”外國人違法犯罪案件數量逐年遞增，包括走私、搶劫、詐騙、盜竊、拐賣婦女、組織偷渡等，不僅損害了民生與治安，阻礙了經濟發展和社會穩定，還有損我國國際形象。由于現有管理制度中還存在違法犯罪的打擊力度、懲罰力度不夠，部分具體內容上不夠細化難以落地操作，同時由于公安等管理部門對其轄區的具體外國人數量、情況了解還不夠，管理方法有限，容易導致外國人管理出現失控、漏管問題，因此，在 “三非”外國人管理方面還任重道遠。有必要以《出入境管理法》為基礎，改善治理措施，加強出入境管理部門對于外國人的管理，加大對于“三非”外國人的處罰力度，逐步跟隨世界管理的先進步伐，徹底解決我國“三非”外國人管理問題。

參考文獻：

[1] 張惠德：《出入境管理》，中國人民公安大學出版社，法律出版社2015年版。

[2] 信春鷹：《中共人民共和國出入境管理法解讀》，中國法制出版社2012年版。

[3]賀振江：《反恐背景下我國出入境管理機制完善研究》，中國人民公安大學2017年碩士學位論文。