新安江流域生態補償制度的創新演進

曾凡銀

（安徽省社會科學院，安徽 合肥230051）

一、我國生態補償制度的基本框架

（一）生態補償制度的頂層設計

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，采取切實可行的措施，加快推進生態補償制度的頂層設計，逐漸形成生態補償的制度構架（如圖1所示）。

圖1 生態補償制度的頂層設計

黨的十八大首次將“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標寫進報告，并對生態文明建設的評價體系、考核辦法、生態補償、責任追究和損害賠償等提出了具體要求；強調要按照市場供求變化與資源稀缺程度，建立生態補償制度。十八屆三中全會強調了“誰受益、誰補償”原則，對重點生態功能區的生態補償機制加以完善，建立地區間橫向補償制度，為跨行政區域的流域生態補償明確了制度框架基礎。十八屆四中全會要求制定和完善生態補償的法律法規，明確了以“制”促“治”，用法治來規范和促進生態補償。十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，強調對農產品生產區和重點生態功能區持續實施轉移支付與激勵性補償的制度，著力構建橫向生態補償和流域生態補償的新機制。十九大指出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，必須深化改革，更加注重市場化、多元化、社會化、法治化的生態補償機制與治理格局的形成。十九屆四中全會要求，健全生態環境監測和評價制度，落實生態補償制度，加強體制機制創新，推進生態治理體系和治理能力現代化。

（二）生態補償制度的系統化

構建生態保護補償機制。為將頂層設計具體化，中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求，從建立健全生態補償運行機制、各級財政轉移支付制度和地區間橫向生態保護補償機制等三個方面，建立健全生態保護補償的新機制（如圖2所示）。

圖2 生態保護補償新機制

健全生態補償體制。《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）對改革體制機制、健全完善生態保護補償制度提出了具體要求：①構建資源有償使用和生態補償制度。讓該制度能夠真實反映市場的供求和資源的稀缺程度，以價格機制適時體現自然價值和代際補償，體現自然資源及其產品的完全成本價格，實現生產開發成本趨于社會成本，生態保護者能夠獲得應有補償。②建立生態保護補償多元化新機制。對重點生態功能區轉移支付逐步加大力度和強度，將生態保護的成效與資金分配直接掛鉤，強化激勵與約束機制。③制定并落實橫向生態保護補償辦法。構建以地方橫向生態保護補償為主、中央財政提供縱向生態保護補償支持機制。④持續推進新安江水環境補償試點。在中央有關部委的指導下，新安江流域跨省生態補償機制試點取得了制度創新成效，具有較好的制度示范效用。因此，《方案》明確將這一試點成果進行擴展，在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江等地試行跨流域生態補償。由此可知，中央不僅充分肯定了新安江流域生態補償制度創新的成果，并將其向全國加以推廣應用。

以《意見》和《方案》為指導，國務院及國家相關部委陸續推出了生態補償機制和流域上下游橫向補償等系列意見、計劃、方案（表1），增強流域生態補償的系統性和操作性。

表1 國務院及部委生態補償政策措施

續表1

習近平總書記非常重視制度在生態文明建設中的激勵約束作用，在2018 年5 月全國生態環境保護大會上強調“要加快制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”［1］。我國生態補償制度頂層設計和制度體系建設正逐步健全和完善，生態補償逐步進入制度化、法治化、市場化、社會化軌道。安徽、浙江兩省著眼大局，先行先試，認真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，及時推進新安江流域生態補償和生態環境綜合治理，成效顯著。

二、新安江流域生態補償制度的構建

（一）新安江流域生態補償制度的演進

新安江流域生態補償制度是新時代習近平生態文明思想的具體實踐，開創了我國建立跨省流域上下游生態補償機制的先河。

新安江發源于黃山市休寧縣六股尖，為錢塘江正源，橫跨安徽、浙江兩省。千島湖年均入庫水量的68%以上來自新安江，其常年水質標準好于地表水河流Ⅱ類，是下游浙江區域的重要戰略水資源儲備地，是長江三角洲地區的生態安全屏障。2013年底，國務院批復并實施《千島湖及新安江上游流域水資源與生態環境保護綜合規劃》（國函〔2013〕135 號）（以下簡稱《綜合規劃》），從此新安江流域保護和發展正式上升為國家戰略。《綜合規劃》給予了新安江流域“建設跨省流域生態文明建設共建共享先行區域、長三角地區重要戰略水源地”的戰略定位。

新安江流域的生態補償、綜合治理、生態保護，對全國跨流域合作具有典型的示范效應。新安江流域生態補償制度是從人大代表、政協委員調研、建議開始的，在財政部、生態環境部的指導下，皖浙兩省及其市縣經過了制度醞釀、制度啟動、制度實踐到制度長效等階段（如圖3所示）。

圖3 新安江流域生態補償制度的演進

在制度實踐的第二輪，皖浙兩省達成的協議體現了水質目標有所提升、補助資金有所增加的“雙提高”目標，用制度保證水質提升后的生態價值補償同向增長，從而激勵并約束生態保護從末端治理向源頭保護轉變、從項目推動向制度保護轉變、從生態資源向生態資本轉變的“三個轉變”。第三輪試點，進一步優化了水質考核指標，水質考核標準更高，制度約束更嚴格；探索以貨幣化補償為基礎，多元化、社會化、長效化的補償方式，補償資金使用范圍逐漸拓展，制度激勵與約束更加規范、全面、具體，進一步提高了上游地區水環境治理和水生態保護的積極性、主動性與創新性。

（二）新安江流域生態補償制度創新與實踐

為積極構建現代流域生態補償制度體系，在國家及有關部門的指導下，皖浙兩省及黃山市持續創新，深入實踐，取得了顯著成效。

1.創新具有區域特色的考核評價制度

“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”［2］。安徽省始終把制度建設擺在重要位置，2012 年出臺《安徽省生態強省建設實施綱要》（皖發〔2012〕24 號），把新安江綜合治理作為生態強省的重要方面，列為環保“一號工程”。從2011 年起，安徽省在全國率先對目標管理考核體系進行重大改革，把黃山市單獨作為四類地區，在制定市縣政府分類考核辦法中，加大了生態環保、現代服務業等作為考核的權重，將GDP 與生態保護均作為主要指標，實行了較為科學合理的考核評價體系，促使其堅持生態優先綠色發展，進一步加強新安江流域生態環境保護。黃山市自我約束，建立了以改善生態環境質量為核心的目標責任體系。《黃山市生態文明建設目標評價考核實施辦法》對區縣黨委、政府生態文明建設成果實行“年度評價+五年考核”相結合的評價考核體系，積極構建生態文明建設常態長效推進機制。

2.建立分工負責、協同共管的領導體制

安徽省政府建立了省長掛帥、常務副省長主抓，發改委、財政、環保、水利等各部門根據專業化分工，協同推進的治理構架。在黃山市，書記、市長分別任“新安江流域綜合治理”和“新安江流域生態補償機制試點工作”兩個領導小組的組長（2011年），相關市直部門和縣區根據功能、職責分工定位，各負其責，形成協同合力。堅持生態為民惠民利民，在保護中發展、在發展中保護，出臺《新安江流域綜合治理考核辦法》，成立新安江流域生態建設保護局（新保局，隸屬財政局），全面負責新安江水環境保護工作，逐層量化分解目標任務，層層落實生態保護與綠色發展考核責任。根據河流行政區域分段劃片，實行市縣鄉村四級“河長”制，分片包干，細化分段包保，加強日常與定期巡查，確保村莊保潔、河面打撈、采砂洗砂整治、污水排放管理、水源地保護等治理全覆蓋，并將網格化模式落到實處。按照省委要求，建立“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”為目標責任的市縣鄉村四級林長制，任一方林長，保一方生態、富一方百姓。切實踐行“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人，各相關部門要履行好生態保護職責，使各部門守土有責、守土負責，分工協作、共同發力”。

3.制定激勵與約束兼容的規章制度

制度是管束人們行為的一系列規則，能夠產生激勵和約束的兼容之效。《新安江流域水環境補償試點實施方案》（財建函〔2011〕123號），在補償的原則、依據、資金來源與投向等方面明確了具體規則。因此，全國首個跨省流域生態補償機制試點于2012年正式在新安江流域實施。2013年《綜合規劃》獲批。為此，黃山市用內部制度自我加壓，制定了《安徽省新安江流域水資源與生態環境保護綜合實施方案》《黃山市新安江流域生態補償試點資金管理實施意見》《黃山市新安江流域生態補償項目管理辦法》《關于進一步加快新安江流域生態補償機制試點項目建設的通知》等一系列規章制度，嚴格資金與項目管理。堅持“整治”與“長治”雙管齊下，堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，確保生態環境“黨政同責”“一崗雙責”和“失職追責”落到實處。制定并從嚴執行《黨政領導干部生態環境損害責任追究實施辦法》，堅持開展領導干部自然資源離任審計，深入推進河（湖）長制、林長制，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度，加大政府目標管理績效考核中環境保護和節能減排權重，倒逼環保責任全面做實、發展轉型。

構建共謀共建共享、互利共贏的生態空間格局。在《補償協議》明確的流域上下游各自的責任和義務的基礎上，安徽、浙江兩省建立了“環境責任協議制度”，堅持上下游定期會商、協商，構建生態保護與污染防治共謀、共治、共建、共享的協同機制（如圖4所示）。健全流域水環境污染防治監管平臺及水質監測網點，加強流域環境監管基礎設施建設，監測點位由原來的8個增加到44個，基本實現全覆蓋，流域飲用水源地監測由原來的29項增加到109 項。黃山市持續深化與杭州市多層面的互動合作，2015 年至今兩市就鞏固新安江生態補償機制成果、建立聯席會議制度等簽署了多項深化合作交流協議，促進了兩地生態環境合作共謀共建，互利共贏。

圖4 新安江生態保護與污染防治互利共贏的協同機制

三、制度完善及其機制提升

（一）法規的健全與完善

新安江流域生態補償是一個系統工程。雖然在全國率先試點、示范，在制度、體制機制方面進行了創新與實踐，面對上游生態環境資金、保護與發展的多重約束，還需要對生態補償重要原則、范圍拓展、類型轉化、標準提升、方式多元、監管效能、成效評價等核心內容作出全面、深入的制度性結構安排。《關于健全生態保護補償機制的意見》為我國生態保護補償繪制了制度創新路線圖，提供了目標指引。在系統總結新安江等生態補償經驗的基礎上，及早推出《生態保護補償條例》等規定并將其適時轉化為《生態保護補償法》等法律，使制度在變遷的過程中引導力、影響力、約束力越來越強，強化法律法規剛性硬約束，以法治思維和法治方式，支持財政轉移支付、橫向補償、市場交易、受益者付費等方式，使區域生態保護成本、發展機會成本和生態（產品）服務價值得到科學評估和社會實現，讓生態保護者與受益者各自的權、責、利都能夠得到有效體現，逐步形成綜合補償與分層分類補償相結合、多種補償方式互為補充的生態保護補償制度［3］，確保保護、治理與發展有效協同，產業結構升級與綠色發展相互促進，上下游地區均衡發展、共享綠色發展成果。

（二）生態補償的多元、多層、多樣機制

（1）共建市場化多元化綠色發展基金。2016年底，黃山市與國開證券等聯合建立了國內首個跨流域生態補償綠色發展基金“新安江綠色發展基金”，以市場化機制引導社會資金，讓財政資金“種子效應”激發“杠桿效應”。2018年該“基金”改革成為母基金，分設PPP 引導基金、產業基金各6億元，母基金下設若干子基金，就建立新安江社會化、多元化、長效化的資金籌措、保護和發展模式進行積極探索。“新安江綠色發展基金”規模較小，杠桿效應和項目保障能力較弱，需要皖、浙兩省在財政部、生態環境部等的支持下，共同建立相應規模的生態補償基金，或以國家環保基金為基礎，建立新安江流域綠色發展的子基金。

（2）積極拓展市場化的綠色投融資渠道。建立碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式，拓寬資金渠道［4］，為生態環境保護項目、產業綠色轉型、生活方式綠色轉化提供投融資支持，把命運共同體、責任共同體轉化為利益共同體、價值文化共同體，實現互利多贏。按照流域保護共同責任和好水好價的原則，建立隨著水質考核標準的提高，補償資金隨經濟發展及保護壓力加大而同步提高的體制機制。在綠色信貸上，已經獲得亞行貸款1 億美元、德國復興信貸銀行貸款5千萬歐元的貸款項目，主要用于新安江流域生態保護和綠色發展。還需要在綠色債券、綠色保險、綠色股票、綠色彩票等方面全方位融資拓展。

四、共建新安江—千島湖生態補償試驗區

國家《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確“建設新安江—千島湖生態補償試驗區”。這就需要健全完善新安江—千島湖全流域一體化保護和發展體制機制，讓政府主導的強制性制度發展變遷，逐步轉化為政府引導、市場導向、社會參與和法治保障的誘致性制度變遷。真正解決好誰來補償、補償給誰、如何補償等問題，使生態補償機制常態長效。

（一）補償主體多元化

財政轉移支付不可或缺。在新安江生態補償第二輪試點期內，中央轉移支付資金的9億元，已按4 億、3 億、2 億/年退坡的方式遞減補助。而第三輪試點協議只提到繼續爭取中央資金支持。國務院最新《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕13 號）明確：長江、黃河等重點流域，為中央與地方共同財政事權，由中央與地方共同承擔支出責任。新安江作為全國首個跨流域生態補償試點，需要發揮中央與地方共同財政事權的示范效應。另外，還可以試行受益者付費。在國外，補償資金來源途徑更加多元和相對穩定，如從生態受益地區居民的水費、企業的水費、發電企業的電價等中劃出一定的比例，設立專項基金用于生態補償和發展［5］。在新安江—千島湖生態補償試驗區內，也可以劃出一定比例的電價、水費等以籌措相應的補償基金。

（二）補償對象具體化

目前的補償對象以項目、企業等為主，還需要對作出貢獻的個人等進行精準補償，如細化到靠水、靠林生存的農戶、林戶等每個利益相關者。

（三）補償方式多樣化

從單一資金補償到多元合作共建。可在各級干部和企業經營人員掛職交流、人才培訓交流、文化互動、旅游融合、發展論壇等方面，開展合作共建。

（四）生態補償系統化

由“水質對賭”到推進山水林田湖草系統治理，積極創建國家山水林田湖草生態保護修復示范區。

（五）生態產業化、產業生態化，打造“兩山”理論轉化樣板區

鼓勵支持下游杭州市與上游黃山市在共建園區、產業聯盟、康養服務等方面開展協作，將新安江—千島湖—富春江打造成中國最美山水風景帶和世界文化旅游目的地，實現文旅一體深度融合，由“輸血式”補償轉化為“造血式”發展，從而實現上下游地區共建共治共享、共同發展、互利共贏。通過建立“合作共治、成本共擔、效益共享”的體制機制，形成流域綠色發展的長效機制，創建流域生態補償的“中國方案”乃至國際范例。