黨的監督保障法規制度：概念、結構與價值

李少杰

（中國人民大學 馬克思主義學院，北京100872）

2016 年12 月13 日，中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱2016 年《意見》），正式提出以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四大板塊。2016年《意見》明確指出，要“完善黨的監督保障法規制度，切實規范對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權力。”［1］511黨內法規制度建設的頂層設計為黨的監督保障法規制度指明了建設方向，規劃了基本路徑。黨的監督保障法規制度對于全面依法治國、全面從嚴治黨都具有重要意義。但作為一個理論概念，黨的監督保障法規制度的基本內涵、結構功能與實踐價值有待進一步明晰。

一、黨的監督保障法規制度的概念

黨的監督保障法規制度概念，源自中國共產黨制度建設的理論與實踐。界定這一概念的內涵與外延，一方面需要回溯黨的制度建設史，另一方面要結合黨的監督保障法規制度的內在規定性。

中國共產黨監督制度與保障制度的建設實踐早于監督保障法規概念的提出。自《中國共產黨第一個綱領》起，黨就開始運用黨內法規進行黨內監督的實踐。中國共產黨在革命、建設、改革時期，相繼頒布了《關于建立報告制度的指示》《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《工作規則》）、《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）等200多項黨內法規及規范性文件，探索出了自上而下的組織監督、自下而上的民主監督與同級相互監督三種形式，為黨內監督奠定了制度基礎。在保障法規制度方面，中國共產黨曾頒布《中央關于統一管理黨、政檔案工作的通知》《中國共產黨黨員權利保障條例》（以下簡稱《權利保障條例》）、《黨政機關公文處理工作條例》《中國共產黨黨內功勛榮譽表彰條例》（以下簡稱《功勛榮譽表彰條例》）等60多項黨內保障法規及規范性文件，這些法規成為黨內激勵、黨員權利保障與黨內工作運行保障的重要制度依據。

從黨的制度建設史上看，監督與保障法規建設的實踐由來已久，但作為復合概念的監督保障法規，卻在20世紀90年代才逐漸進入理論視野。

（一）黨的監督保障法規制度的概念演變

黨的監督法規制度是監察、督促黨組織工作、活動和黨員行為的制度依據。黨的保障法規制度內涵在學界尚無定論，但都認為這一法規制度的客體包括人與工作兩個方面（1），［2］3-4，［3］。作為一個復合概念，“監督保障”最早出現于國家法律領域，在理論探索與制度建設的實踐過程中逐漸被黨內法規吸納。1991年5月4日頒布的《對外經濟貿易部關于對外經貿倉儲企業生產現場管理試行辦法》規定要建立“有效的優質服務監督保障機制”［4］。監督保障在這里以偏正結構的形式出現，其含義是有保障措施的監督。

在黨內法規領域，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》最早使用了監督保障這一概念，作為第四章的標題，涵蓋黨內監督的程序性規定，以及保護檢舉人、預防打擊報復、防范誣陷等保護性內容［5］。此時“監督保障”概念已經包括了權力監督與權利保障兩方面內涵。隨后，針對軍隊黨委制度執行不力的問題，監督保障被學界提升為一類法規制度并展開探討，用以配套軍隊黨委制度，提升法規的執行力，堅持黨對軍隊的絕對領導［6］。但長期以來，監督保障法規制度在黨內法規體系中并未被當作獨立板塊看待。在2013 年《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017 年）》（以下簡稱2013年《規劃》）中，黨的自身建設法規與領導法規制度已經形成，但監督保障法規制度的內容還散見于黨的領導工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等板塊中（見表1）。

表1 2013年《規劃》與2016年《意見》內容對照

2016 年《意見》正式提出監督保障法規制度。監督指代監督、巡視、問責、黨紀處分、黨務公開等方面法規制度，保障指代內容包括黨內功勛榮譽表彰、黨員權利保障、容錯糾錯機制、機關運行保障［1］511。監督保障法規制度成為并列結構的復合型概念，其指代內容已經從最初的權力監督轉變為權力監督與權利保障并重。

（二）黨的監督保障法規制度的內涵

2016年《意見》僅指出監督保障法規制度建設的重點方向，并未給出精準定義，為理論研究留下了闡釋空間。界定監督保障法規制度的概念，必須明確其鄰近屬和種差。這一制度板塊是黨內法規的組成部分，黨內法規本質上是一種行為規范，因此行為規范可以作為鄰近屬概念。

界定監督保障法規制度的概念種差，需要明確制定主體、適用客體、作用方式三個要素，進而厘清這一制度板塊由誰來制定、對誰規范、規范什么的問題。從客體和方式上看，監督保障法規制度被部分學者界定為對黨組織與黨員行為進行監督、考核、獎懲、保障的法規［7］。這一界定與2018年出臺的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》（以下簡稱2018年《規劃》）（2），［8］大致保持了一致。從主體上看，黨的監督保障法規制度被界定為關于黨的紀律檢查委員會職責、任務、活動的黨內法規和規范性文件，并與黨的其他組織或機關實施的黨的組織、領導、自身建設法規制度相區別［9］。既有的概念界定聚焦于監督保障法規的執行主體而非制定主體，且對執行主體的界定本身有待商榷。

各級紀律檢查委員會是監督保障法規制度的重要執行主體，但并不唯一。以黨的監督法規為例，承擔全面監督職責的各級黨委（黨組）、履行監督專責的紀律檢查機關，開展職能監督的黨內工作部門、落實日常監督的基層組織、享有民主監督權利的黨員，都是法規執行的重要組成主體［1］441-442。此外，保障與激勵性法規的執行主體更加廣泛。如中央組織部可以提名“七一勛章”授予人選，經黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會審查，報黨中央決定。經黨中央批準，省、自治區、直轄市黨委和中央組織部可以設立優秀黨組織書記表彰項目。可見監督保障法規執行主體的范圍很廣，從黨的中央組織到基層組織再到黨員個體，都可以是法規的執行主體。僅以黨的紀律檢查委員會作概念的主體種差有失偏頗，也忽視了黨員作為法規執行者的主動性、參與性。不僅是監督保障法規，大多數黨內法規也都以全體黨員和黨組織為執行主體，以執行主體因素界定監督保障法規并不能凸顯其特性。

相比之下，監督保障法規的制定主體更加集中，中共中央紀律檢查委員、中共中央軍委、中共中央組織部、黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會、中共中央保密委員會、中央和國家機關工作委員會等中央組織和工作機關都曾在各自的職權范圍內制定相應的監督保障法規，可以用“特定黨組織”來指代這些制定主體。

綜合現有黨內法規、規范性文件與學界觀點，可以對黨的監督保障法規制度進行概念界定：黨的監督保障法規制度是特定黨組織經程序制定的用于對黨組織工作、活動和黨員行為進行監督、獎懲、保障的行為規范。

（三）黨的監督保障法規制度的特征

在內容方面，區別于黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規所體現的主體性與行為性，黨的監督保障法規具有監督性、懲處性、救濟性的特點。在內部關系方面，監督保障法規有較強的內部銜接性。黨的領導法規按照調整領域制定政法、宣傳、統戰等工作條例，黨的自身建設法規按照黨的政治、思想、組織、作風、紀律建設進行布局，這些板塊內部的法規相對獨立。在黨的監督保障法規內部，法規遵循“監督、審查、追責、救濟”這一行為邏輯發揮作用，法規之間環環相扣，具有較強的內部銜接性。

在外部關系方面，監督保障法規具有更強的現實針對性。盡管作為制度的黨內法規應當具有相對穩定性，但相比于其他板塊，監督保障法規對紛繁復雜的現實環境和層出不窮的新情況，需要更頻繁地調適與應對。以北大法寶數據庫收納的96 篇黨內法規解釋答復為例，對監督保障法規進行再解釋的文件占79%（3）。

黨內法規解釋集中于監督保障法規，一方面體現中央對此類法規適用性的高度重視，另一方面也說明此類法規在處理大量個案的過程中，“針對法規的概念內涵、適用情形、處分尺度等方面引發了一系列更為迫切的規范性解釋需求。”［10］《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）自1997年試行至今歷經三次修訂；《中國共產黨巡視工作條例》在8年內兩次修訂；《中國共產黨黨內法規制定條例》《問責條例》《黨內監督條例》等幾部法規都有修訂。在黨內法規制度體系中，監督保障法規的更新頻率最高，說明這一板塊有較強的現實針對性，需要及時刪改陳舊過時的部分，補充黨的建設新要求，進而推動全面從嚴治黨的實踐發展。

二、黨的監督保障法規制度的結構

（一）黨的監督保障法規制度的分類

“1+4”基本框架作為黨內法規制度建設的目標形態，契合了黨的領導與黨的建設基本布局。在現行有效的中央黨內法規中，黨的監督保障法規共有99 部。其中，條例21 部，規定38 部，辦法35 部，規則2 部，細則3 部。監督保障法規覆蓋的領域十分廣泛，同樣也需要根據法規的內容、特點合理分類，增強制度建設的針對性與系統性。

首先，黨的監督保障法規應當圍繞法規的適用客體進行分類。由于中國共產黨在國家機關中居于領導核心地位，黨內法規針對的黨組織工作、活動和黨員行為，在內容上除涵蓋黨的自身建設之外，也會涉及黨的領導。部分學者因此以“黨內/黨外”為標準，將黨的監督保障法規分為“黨內監督保障制度和黨對國家政權機關的監督制度”［11-12］。實際上，這一分類標準偏離了監督保障法規的適用客體。對黨外領域產生監督效力的情況，大多存在于黨政聯合發文形式的黨內法規中。這類法規既約束黨員身份的公職人員，又作為國家機關內部的“部門規章”約束非黨員身份的公職人員，黨內法規對黨外監督的效力是黨內監督作用的延伸，并不存在為監督黨外領域而單獨設立的法規。因此不宜取“黨內/黨外”為標準對監督保障法規進行分類。

其次，科學的法規分類應當盡量避免子類之間內容重疊、難以歸類的情況。黨的監督保障法規是按照一定順序和邏輯建構的規則體系。但相互銜接、協調一致的要求不等于內容上的重疊，若一部法規可以歸入多個子類，監督保障法規的類別劃分就失去了意義。如《抗震救災款物管理使用違法違紀行為處分規定》在同一部法規中既對黨組織也對黨員個人行為進行規范。部分學者僅以客體作分類標準，把監督保障法規分為規范所有黨員、規范黨員干部、規范干部親屬三類［13］，就難以避免子類別交叉重疊的弊端。“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則貫穿于每一部監督法規之中，遵循這一原則進行分類［14］（4），同樣會陷入內容重疊的困境。

最后，嚴謹的法規分類應當注意子類別之間的層級關系。這要求子類之間不存在包含與被包含的關系，十分重要的黨務工作領域應當開辟獨立的子類，提升相關法規的地位，增強制度的權威性。目前學界大多以行為作標準，將監督保障法規分為監督、考核評價、獎勵、處罰、關懷幫扶等類別［12，15-16］，卻忽略了兩個重要問題。第一，將監督與考核作為并列層級是否恰當？在《黨內監督條例》中，考核被列入“黨委（黨組）的監督”一章，與巡視、黨務公開同屬于黨內監督制度的下位制度。2018年《規劃》對監督保障法規制度內容的概括變為“監督、獎懲、保障”，改變了2016年《意見》中監督與考核并列的表述方式，這一變化也體現了規劃制定者對兩種行為層級關系的再認識。因此考核與監督不應當并列分類。第二，既有分類方式并未關注到執紀相關法規在監督保障法規制度中的地位。2018年《規劃》提出：“在監督保障法規制度中，要重點制定紀律檢查機關監督執紀工作規則。”［8］這為執紀相關法規納入監督保障板塊提供了依據。在《中國共產黨章程》的規定中，作為監督保障法規重要執行主體的各級紀律檢查委員會，被賦予監督、執紀、問責三大職責［17］。以執紀為主題的黨內法規，承擔了紀委三大職責之一，應該與監督、問責類法規并列成為一個獨立的子類。

綜上所述，黨的監督保障法規分類需要圍繞適用客體，避免內容重疊，并兼顧子類別之間的層級對等。應當按照行為邏輯對監督保障法規進行分類，既凸顯監督與保障的區別，又體現二者的內在關聯。綜合學界既有分類的成果與不足，本文嘗試給出一個新的分類方式：黨的監督保障法規制度應當圍繞約束、激勵、保障三大目的，劃分六個子類（見表2）。

表2 黨的監督保障法規制度分類表

（二）約束性法規

全面從嚴治黨要求以黨內法規為制度保障，對權力運行進行約束。約束性法規的主要功能是預防、制約和矯正，參照紀委“監督、執紀、問責”的職責，實現從監督到審查再到處理的全流程制度供給，做到“有權必有責，用權受監督，違紀必追究”。監督類法規是開展黨內監督的制度依據，審查與處理類法規對監督工作進行銜接與保障，審查類法規為線索處置與案件審理工作提供制度依據，處理類法規依照案件審理結果，對相關責任人進行懲處。改革開放以來，在可統計到的監督保障法規中（包括現行有效與失效的條例、規定、規則、辦法、細則共130 部），約束性法規有98 部，占比75.4%，是監督保障法規制度的重心所在。

監督類法規有47部，以2016年10月新修訂的《黨內監督條例》為主干法規。監督類法規是直面黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等問題的第一道制度屏障，各級黨組織與全體黨員都是制度屏障中的監督主體。《黨內監督條例》通過構建“黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督”的體系［1］441-442，使自上而下的組織監督、自下而上的民主監督與同級相互監督共同發力，其核心任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行。監督類法規的重點在于“抓早抓小、防微杜漸”，強調通過事前監督和主動監督的制度震懾，提升預防的效果，把違規違紀行為化解在苗頭階段，防患于未然。監督類法規所涵蓋的考核制度、巡視制度、審計制度、個人事項報告制度、黨務公開制度等都可以從《黨內監督條例》中找到法規依據。

審查類法規有14 部，以2019 年1 月新修訂的《工作規則》為主干法規，統領檢舉、檢查、立案、搜證、審理等各項執紀環節的配套法規。監督執紀工作是非常嚴肅的政治工作，要求堅持實事求是的原則，以事實為依據，以法紀為準繩，確保審查的結果經得起檢驗。因此黨在《工作規則》中堅持雙重領導體制，線索處置、立案審查在向同級黨委報告的同時應當向上級紀委報告，嚴控案件審理的質量。與此同時，對執紀工作者的信任不能代替監督，《工作規則》要求監督檢查、審查調查、案件監督管理、案件審理工作不僅做到相互協調，還要建立相互制約的工作機制，并設立專章規定紀檢機關的自我監督和內控機制，確保紀檢權力受到嚴格約束，防止“燈下黑”的情況發生。

處理類法規有37部，以《問責條例》《紀律處分條例》為主干法規。處理類法規的適用客體為黨組織、領導干部、普通黨員三類。每部法規除規定適用客體外，還需要明確適用情形，如《問責條例》規定了領導弱化、思想建設缺失等11 類應當問責的情形，《紀律處分條例》為黨組織和全體黨員劃定了政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六類禁止觸犯的紀律。在處理方式上，《問責條例》對黨組織的問責包括檢查、通報、改組；對領導干部的問責包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分。《紀律處分條例》規定黨組織違犯黨紀應當受到改組或解散的處分，對黨員的紀律處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。盡管黨組織和黨員違紀的既成事實需要受到懲處，但問責和處分不是此類法規的最終目的，“懲前毖后、治病救人”才是貫穿于法規運行過程的價值依歸。2018年新修訂的《紀律處分條例》將監督執紀“四種形態”寫入總則，意在懲治極少數，教育大多數，在保持高壓震懾態勢的同時，起到更多的矯正作用。

（三）激勵性法規

與強調制約的約束性法規相比，激勵性法規的主要功能是評價、引導和教育。一方面，推動黨員和黨組織執行黨的決定、貫徹方針政策，不能僅僅依靠權力強制推進。對工作表現突出、取得實績的黨員和黨組織進行激勵，可以在黨內構建積極的行為預期，通過正向評價形成促進黨員、黨組織作為的新推動力。另一方面，黨內激勵具有行為引導功能，通過樹立先進典型，傳遞正向的價值認可，能夠對其他黨員產生教育作用。

獎勵榮譽類法規共9部，以2017年7月發布的《功勛榮譽表彰條例》為主干法規。《功勛榮譽表彰條例》的出臺改變了過去以規范性文件表彰先進典型的做法，將黨內功勛榮譽表彰規范為勛章、榮譽稱號、表彰、紀念章四種形式，是對黨內表彰制度常態化、規范化的進一步落實。《功勛榮譽表彰條例》強調黨員與黨組織權利義務的統一，榮譽表彰獲得者按照規定享有相應待遇，同時應當發揚成績、保持榮譽，發揮好引領帶動作用，更加嚴格要求自身，杜絕違紀違法行為。

目前，黨和國家功勛榮譽表彰工作委員會制定了以“五章一簿”為主干的功勛榮譽表彰制度體系，但獎勵榮譽類法規尚有較大的建設空間。如表彰條例對于“有需要時可以及時授予”的規定有待細化，撤銷榮譽條款的適用情形尚不明晰，待遇撤銷與獎勵追繳等工作還須進一步出臺辦法。

（四）保障性法規

保障性法規在黨的十八大之后得到越來越多的重視，這與黨員主體地位的強化有密切聯系。落實黨員主體地位，必須以保障全體黨員平等享有黨章規定的黨員權利為前提條件［18］。強化權利保障，需要足夠權威、完備的法規做支撐。因此保障性法規在2016 年《意見》中的地位得到提升，與監督法規并列組成黨內法規制度基本框架的第四大板塊；黨內關懷幫扶辦法，黨員權利保障條例，信息、督查、機要密碼工作等方面的法規制度也提上了制定或修訂的規劃日程［8］，其權威性與完備程度逐漸提升。保障性法規包括權利保障和工作保障兩類，主要功能是救濟與規范。

權利保障類法規針對的客體是“人”，主要作用是保護黨員權利，以《權利保障條例》為主干法規。此類法規的作用是將黨章規定的黨員權利予以細化，并以制度的形式加以尊重和保護，申明“黨的任何一級組織、任何黨員都無權剝奪”［19］。如黨章規定黨員有權參加黨的有關會議，《權利保障條例》就對“有關會議”的內涵加以解釋：“黨員有權參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔任的黨內職務和代表資格相應的會議。”［19］黨組織應當通過告知議題、提供閱讀文件等方式創造保障黨員參加會議的條件。黨組織有權依據保障類法規對侵權行為采取責令停止侵權行為、責令賠禮道歉、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評等處理方式，情節較重的，可以給予黨紀處分。尊重和保障黨員主體地位，反映了黨內民主的價值取向［20］，但相比約束性法規，權利保障類法規僅占監督保障法規的4.6%，與目前黨內民主建設的要求還不相匹配，是監督保障法規制度建設的薄弱環節。

工作保障類法規針對的客體是“行為”，主要作用是為黨務工作的開展確立制度依循。黨務行為可以分為“要式行為”與“非要式行為”兩種，前者要求黨務行為必須滿足制度確立的某種方式和形式，后者允許行為主體自由裁量、視情選擇行為方式。將更多的黨務行為納入制度軌道，是提高黨建科學化水平的題中之義，可以避免黨務行為失之隨意、不可預期［2］175-176。這要求加快工作保障類法規建設，推動各項黨務工作制度化、規范化。目前公開可查的工作保障類法規共16 部，主要涉及黨內機關檔案工作、黨內法規制定工作、公文處理工作、保密工作、統計與信息化工作，法規建設較為分散，尚未出臺統攝整個子類別的主干法規。

在監督保障法規中，約束性、激勵性、保障性法規并非相互割裂，而是有機關聯，互相作用，體現了“嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”［21］的原則。保障性法規對黨員主體地位的保障，有利于黨員監督權的行使，進而為黨內監督體系提供自下而上的力量，促使約束性法規更好地發揮效力。公文備案與黨內統計也是一種“特定形式的黨內監督工作”［22］，完善工作保障類法規，可以促使黨務信息公開，規范權力運行，減少信息不對稱導致的權力濫用、私用空間。激勵性法規為約束性法規提供側翼支持，在強化約束的同時為全體黨員提供正向引領，用組織的“溫度”補充組織的“力度”。約束性法規也為保障和激勵性法規提供保護，一切侵犯權利、干擾工作、誤用激勵的行為都要受到黨紀懲處。

三、黨的監督保障法規制度的價值

黨的監督保障法規制度的價值主要表現為：使黨內法規制度體系建設更加系統和完善，為全面從嚴治黨提供制度支撐，為激發黨內活力和激勵干部作為提供制度保障，為黨內法規與國家法律提供制度銜接。

黨的監督保障法規制度使黨內法規制度體系建設更加系統和完善。黨內法規制度體系中的四大制度板塊，是對《中國共產黨章程》部分內容的承接和延伸，監督保障法規承接了《中國共產黨章程》第一章的黨員權利部分，以及第七、八章的內容。四大法規板塊不是簡單的割裂分工關系，而是在加強法規職能化、專業化的同時，通過“前后銜接、左右聯動”，完善主體、行為、監督保障三位一體的制度結構［23］，把黨內法規這一制度的籠子扎細扎密扎牢。在黨章的基礎上，監督保障法規與其他三大板塊圍繞“規范主體、規范行為、規范監督”的原則構建起邏輯嚴謹、結構完整的閉合體系。組織法規負責規范主體，領導法規和自身建設法規負責規范行為，監督保障法規在制度體系中的獨特作用體現在：以強制的手段為前者提供約束和驅動力，真正使黨內法規承載的各項制度運轉起來、落實下去。

黨的監督保障法規制度為全面從嚴治黨提供制度支撐。與組織、領導、自身建設板塊相比，監督保障法規直面黨內精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗等問題，搭建了全面從嚴治黨制度的主干內容。在從嚴治黨的主體方面，監督保障法規壓實了“黨組織層面的主體責任、監督責任，以及黨的領導干部層面的全面領導責任、主要領導責任和重要領導責任”［24］，并明確了全黨必須嚴格遵守的六類紀律。在程度上，“從嚴”體現在黨內法規的要求逐級遞升，“多一個身份則多一份規矩”［2］128。監督保障法規對干部的要求嚴于黨員，對黨員義務的要求高于法律對公民義務的規定，通過逐層提高行為底線，彰顯黨員的先進性和干部的“關鍵少數”作用。從長期功能看，監督保障法規不僅僅是約束黨組織和黨員行為的短期工具，還將監督執紀“四種形態”等實踐過程中的創新成果以制度的形式鞏固下來，促進全面從嚴治黨的常態化，真正體現出黨內法規在全面從嚴治黨中長遠、根本之策的地位。

黨的監督保障法規制度為激發黨內活力和激勵干部作為提供制度保障。約束、激勵和保障是調整黨組織活動、黨員行為的三種手段，約束提供壓力，激勵和保障形成動力。激發黨內活力、推動干部作為的因素來自兩個方面。一方面，發揮激勵手段的正向作用。發掘先進典型，可以增強對全黨的示范激勵作用，“讓干部對照找差距、努力有方向”［25］，在黨內起到凝聚意志力、增強戰斗力的作用。為此，需要對那些彰顯時代要求，切實做出實績又得到群眾認可的黨員進行表彰和獎勵。另一方面，發揮保障的兜底作用。強化紀律約束可以減少濫用權力、以權謀私的情況，但也無形中增加了干部履職的風險［26］。黨員干部在推進改革的過程中，總會遇到因缺乏經驗、不可抗力因素導致的過失或損失［27］，如果對風險的預期遠高于干部的承受能力，“嚴管”就會將干部推向不作為的極端，把干部“管死”。《問責條例》對探索性過失和不可抗力造成的損失等情形不予問責或者免予問責，以適當的容錯機制對嚴管與約束進行了補充，可以為敢于擔當的干部卸下包袱，推動干部更積極地為人民服務。

黨的監督保障法規制度為黨內法規與國家法律提供制度銜接。國家法律有其限界，法律適用范圍的廣泛性要求條文保持一定的抽象性，再完備的成文法也不可能窮盡社會權力的每個角落。如《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）要求設立內部專門的監督機構，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督［28］。這一要求并未在《監察法》中細化，這就需要合署辦公的紀律委員會出臺黨內法規，配合紀檢監察機關的監督執紀工作。《工作規則》規定了“設立調查組臨時黨支部”“打聽過問案件的備案登記制度”“審查調查安全責任制”等內控機制，對涉嫌嚴重違紀或者職務違法、職務犯罪的紀檢監察干部開展“一案雙查”，既追究違紀干部的直接責任，也嚴肅追究有關領導人員責任［29］。在國家法律對公權力進行限制的過程中，黨內法規需要加以輔助，而監督保障法規是二者制度銜接和具體化的集中體現，促進了黨規國法“相輔相成、相互促進、相互保障格局”［30］的形成。

四、結束語

相比于制度建設實踐，對監督保障法規的研究仍有待深入。如在“1+4”基本框架中，黨的監督保障法規制度如何與其他板塊更加緊密地銜接聯動，發揮制度合力？如何對交叉存在于四大制度板塊之間的法規合理歸類？如何在地方黨內法規制度中界定監督保障法規的范圍？在國家監察委員會與中央紀律檢查委員會合署辦公后，黨的監督保障法規與國家監察法規的關系如何界定，內容如何銜接？是否有必要在工作保障法規領域進行頂層設計，出臺一部諸如《中國共產黨黨務工作管理條例》的主干性法規？如何加快激勵性、保障性法規的制度建設，提升法規的可操作性？如何將單項黨內法規的研究置于監督保障法規的整體視域之中，將監督保障法規的一般性與具體黨內法規的特殊性研究結合起來？總的來看，黨的監督保障法規制度還有相當寬闊的研究空間。

注釋：

（1）宋功德教授認為，保障性規范包括責任追究、監督救濟兩部分；王建芹教授認為，作為一個整體的保障制度包括規范黨員權利保障、權利救濟、申訴等方面。

（2）2018 年《規劃》對監督保障法規制度的適用客體和作用方式有較為明確的規定，即“切實加強對黨組織和黨員干部的監督、獎懲、保障”。

（3）本文的統計數據以北大法寶黨內法規數據庫為基礎（下同），由于數據庫更新法規有時間差，本文的統計數字僅反映大致情況。

（4）有學者將黨的監督保障法規分為規范監督主體、規范監督主體的行為、規范黨內監督工作保障三大類。