我國水污染防治的困境及其突破

宋家璇

摘 要： 中國目前流域水污染防治面臨著多龍治水、局部改善、整體惡化的困境。其瓶頸主要在于流域內各區域的環境利益與流域整體環境利益、各區域的經濟利益與流域整體的環境利益之間的矛盾。要破解矛盾、突破困境，應當設立專門的流域管理機構，實現流域綜合管理;樹立“環境保護優先”的理念;加強區域政府間的協調合作;引入市場調節機制，建立流域水生態補償制度。

關鍵詞： 流域水污;防治;流域綜合管理;生態補償

【中圖分類號】D922.6? ? ?【文獻標識碼】A? ? ?【文章編號】1674-3733（2020）19-0295-01

1 我國流域水污染防治的現狀

水資源作為經濟社會發展的重要資源，與生活生產關系密切，而七大水系更是我國經濟社會發展的命脈所在，幾大流域水污染治理的成效好壞有著非同一般的意義。“水污染物排放一直沒有得到有效控制，水污染防治和水環境保護面臨著舊賬未清完、又欠新賬的局面”。“部分流域水資源的開發利用程度過高，加劇了水污染的惡化趨勢”就是具體表現之一。七大水系總體為輕度污染，浙閩區河流和西南諸河水質良好，西北諸河水質為優，湖泊富營養化問題突出。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染。目前我國并沒有專門針對流域水資源管理的專項立法，只是在現行《中華人民共和國水法》 第12條對水資源管理體制做出了如下規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制;國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作;國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責;縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。”新修訂的《水污染防治法》也沒有涉及到專門針對流域水污染防治的專門規定，但在第8條有這樣的規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理;交通主管部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監督管理;縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。”

2 我國流域水污染防治困境解讀

各個流域的形成是自然因素的結果，不是人為劃定的，水本身則既是一種重要的自然資源，更是一種關鍵的環境要素。流域內的水資源是以整個流域為單元的，其總量、質量都是以整個流域為基礎的。流域水循環既是流域經濟發展的基礎，更是流域生態的重要一環。脫離流域整體性，必然是流域水資源的數量和質量的雙重損失。而單純地只注重水的經濟價值忽視其生態價值必然導致流域水循環的破壞和水質量的不斷惡化。因此，流域水環境治理，首要的一個問題在于明確流域水污染防治的真正目的何在。筆者認為以水資源的生態功能的維護作為流域水污染防治的目標，實現整個流域內各行政區域對流域水資源的充分合理利用，發揮水資源巨大的經濟社會功能的同時能夠保存好其隱含的生態價值是治水的根本。正是基于經濟利益的考慮，加上地方利益、部門利益的沖突和糾葛，流域的水污染治理并未見實效，基本上是“局部改善，總體惡化”的局面。有鑒于此，流域內各行政區對于本地方利益的考慮應該以整個流域為基礎，在充分考慮本地方經濟社會決策對整個流域的影響之下選擇最優的發展機會，做出更優的決策。因為，只有在實現整個流域的經濟生態利益最大化的前提上，才能為各行政區域內的經濟社會利益最大化提供保障。在整個流域范圍內，各個條塊分割的地方的利益總和并不必然大于流域整體的利益，而反過來，只有整個流域的利益最優得到保障，才能為實現各個條塊的小利益的最大化創造條件。

3 我國流域水污染防治困境的解決思路

水資源具有生態價值和經濟價值雙重屬性，又具有系統性和整體性的特點，其本身屬性的綜合一體性必然要求我們不能割裂其多方面的價值，而只選取其中一點。“水生態”的概念強調對水的經濟功能和生態功能的系統性考量。以往的以地域為主、多部門分權管理的模式，根據各政府部門的職責賦予其在水資源管理治理中的一定權限，這本是權責一致的體現，但是針對水污染治理，尤其是流域水污染治理，完全忽視了流域內水資源本身屬性的考慮。流域水資源首先從地理區位上看，流域內的上中下游是密不可分的，再從水的功能上看，水量、水質以及其他的養殖、航運等功能之間也并不是完全獨立而是相輔相成、一體共生的。其航運功能的好壞與水量密切相關，而養殖則因對象的不同對水質有不同程度的要求。經濟發展與環境保護之間的矛盾在單一的行政區域內和整個流域內都分別存在，但最直接的表現還是通過單一行政區經濟發展與整個流域環境保護之間的矛盾表現出來，而這一點正是制約流域水環境治理的關鍵所在。因而如何協調與解決流域內單一行政區經濟利益與整個流域環境利益之間的對立與沖突就是流域環境治理的基本任務。因此，解決這一矛盾在很大程度上還需要依賴各行政區的“環境保護優先”理念以及落到實處的行為，即為了保護流域整體的具有明顯公共性和整體性的環境利益，暫時犧牲某些行政區自身經濟增長的個別利益和局部利益，促使各行政區做出短期內經濟發展讓位于生態環境保護的舉動才有望化解這一尖銳矛盾。而具體到流域水污染的治理中，就要求治水理念的轉變：要從現在的以單一的水質、水量以及單方面的水功能的治理轉變為以整體的水環境和水生態的治理。無論是流域內的政府還是各涉水部門進行水污染防治都要樹立治理水生態的理念，以水生態為中心，水質、水量雙管齊下，實現對流域水資源的可持續利用。

參考文獻

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