參與式預(yù)算的實踐與思考

許衛(wèi)紅

摘 要：參與式預(yù)算就是群眾參與的財政預(yù)算，將特定的公共服務(wù)建設(shè)項目交由群眾討論決定。推動參與式預(yù)算監(jiān)督，可以減少“拍腦袋”決策，為公眾參與提供制度化保障，使預(yù)算管理更加科學(xué)和規(guī)范。2018？019年，江蘇省宜興市宜城街道對老小區(qū)改造項目進(jìn)行了參與式預(yù)算的試點，取得了一定的成效，本文對此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：財政;預(yù)算;決策

一、背景

在居民的認(rèn)知中，財政一向顯得較為陌生。它在哪里？其實財政不遙遠(yuǎn)，就在您身邊。大到路橋建設(shè)、場館建設(shè)、學(xué)校教育，小到小區(qū)管理、社保養(yǎng)老、醫(yī)療等，甚至在人們的早餐中，也默默藏著財政的影子。財政與每個人息息相關(guān)。為何公眾的感受與財政的民生溫情有落差？較大是原因是預(yù)算編制中公眾的討論和參與度不高，同時也缺乏有效的溝通載體與平臺。“政府買單、老百姓不買賬”，政府認(rèn)真辦實事，效果卻不盡如人意。根源就在于社會公眾參與性不足，公眾主體性沒有得到彰顯。

正是感受到公眾的期盼，為將政府實事工程做實，順民心、應(yīng)民意，2018年，宜城街道決定啟動老小區(qū)改造參與式預(yù)算試點。初步估算老城區(qū)改造需投入資金約2億元，由于財力的限制，計劃分三年實施，但群眾迫切要求改造老小區(qū)的呼聲很大，如何確定項目先后？如何化解矛盾？參與式預(yù)算是個很好的選擇。它作為一種全新的預(yù)算審查監(jiān)督方式，將涉及市民群眾切身利益的公共項目建設(shè)，交給公眾討論和決定，讓社會公眾參與政府決策的過程，使預(yù)算編制更加公開、科學(xué)、透明，進(jìn)一步優(yōu)化了公共財政資源配置。

二、政策條件

2015年《預(yù)算法》雖無具體明文規(guī)定，但其持開放、肯定態(tài)度，有了明顯的進(jìn)步，在一定角度上為參與式預(yù)算提供了法律依據(jù)。《預(yù)算法》第三十二條“各級預(yù)算……按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制。”第四十五條“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”雖然相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)簡單，有待相關(guān)細(xì)則進(jìn)一步地完善，但是從法律層面已有所確認(rèn)，為參與式預(yù)算的探索和創(chuàng)新提供了一定的支持和保障，鼓勵參與式預(yù)算的多角度實踐。在公民參與預(yù)算的過程中，它提供了一個實現(xiàn)公民預(yù)算信息知情權(quán)的可靠途徑，建立了一個較為有效的預(yù)算訴求表達(dá)機制的平臺，搭建了一個大眾監(jiān)督預(yù)算資金使用情況的載體。

三、具體做法

在發(fā)揮街道人大在預(yù)算工作中主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，通過開展參與式預(yù)算試點工作，拓展受益群眾對財政公共支出提出建議的途徑和渠道，并將公眾直接納入政策制定過程，將有限的財政資金投入群眾最需要的領(lǐng)域和項目中，群策群力，增強公眾對政府政策的理解，充分體現(xiàn)政府的工作目標(biāo)和職責(zé)，促進(jìn)社會和諧。宜城街道對參與式預(yù)算主要實施了以下方案。

1.工作思路

結(jié)合宜城實際，制定配套方案，把好預(yù)算編制關(guān)，讓預(yù)算監(jiān)督更具“代表性”;把好項目票決關(guān)、跟蹤問效關(guān)，讓預(yù)算監(jiān)督更具“執(zhí)行性”。

2.工作目標(biāo)

（1）有利于構(gòu)建和諧社區(qū)。通過實行參與式預(yù)算，可以提高社區(qū)公眾對政府決策的參與度，實現(xiàn)利益的一致性，確保政府真正能為社區(qū)公眾辦好事、做實事、解難事，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

（2）有利于轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念。通過參與式預(yù)算，可以激活并發(fā)揮基層人大、政協(xié)等在政府預(yù)算和公共支出方面的權(quán)利，相關(guān)代表融入居民群眾，調(diào)查研究，一起發(fā)聲，同時使政府部門更加關(guān)注社會公眾需求，提高公共財政決策過程的公開性和透明度。

（3）有利于提高財政績效。通過實行參與式預(yù)算，公眾參與了決策過程，從公眾的切身利益出發(fā)，可以在公共政策和公共項目的初始階段就進(jìn)行初級財政績效預(yù)評估，從而使決策行為與公眾期望相協(xié)調(diào)。

3.方法步驟

（1）積極調(diào)研，擬定項目。前期街道根據(jù)參與式預(yù)算項目的確定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合老舊小區(qū)改造計劃，財政和建設(shè)部門認(rèn)真排查梳理街道老舊小區(qū)的基本情況，實地調(diào)研小區(qū)破舊情況，廣泛征求居民群眾的需求和意見，確定了16個擬選項目。這些參選項目都是與居民群眾生活密切相關(guān)的，包括老小區(qū)地面和道路側(cè)石改造、小區(qū)下水道雨污分離、車位改造以及綠化改造等。參選的項目涉及10個社區(qū)、16個小區(qū)、惠及7400多戶25000多居民群眾。

（2）擬定項目，列出預(yù)算。由建設(shè)、財政等部門結(jié)合街道老小區(qū)改造計劃，根據(jù)老小區(qū)改造擬投入專項預(yù)算7000萬元的年度財力安排，準(zhǔn)備優(yōu)先實施其中的12個項目。

（3）宣傳發(fā)動，選定代表。召開參與式預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組各成員會議，部署各職能部門的工作職責(zé)。召開參與式預(yù)算宣傳動員會議，宣傳有關(guān)參與式預(yù)算的內(nèi)涵、意義、作用和工作流程，并要求各社區(qū)選定參與式預(yù)算的社區(qū)群眾代表，具體社區(qū)群眾代表名額由領(lǐng)導(dǎo)小組按各小區(qū)居住人口比例確定分配。各社區(qū)群眾代表組成街道參與式預(yù)算代表成員。

（4）信息發(fā)布，廣泛參與。召開信息發(fā)布會，公布街道老小區(qū)改造計劃、財政資金和收支估算。通過街道內(nèi)部網(wǎng)站、社區(qū)公示欄、宣傳欄、參與式預(yù)算宣傳小冊子等形式向公眾宣傳參與式預(yù)算的內(nèi)涵、意義、作用，并發(fā)布擬實施的參與式預(yù)算項目的名稱、建設(shè)方案和預(yù)算情況，并發(fā)放征求意見表。

（5）召開會議，確定項目。對反饋意見進(jìn)行收集梳理，并選定日期正式召開街道參與式預(yù)算大會，介紹街道整體經(jīng)濟(jì)情況、參與式預(yù)算情況;參與街道老小區(qū)改造項目社區(qū)代表進(jìn)行PPT形式的講演;與會代表投票從16個街道老小區(qū)改造備選項目中選出12個實施項目進(jìn)行改造。參與投票的，有居民代表和部分行業(yè)主管人員等共計136人，具有較強的廣泛性和代表性。投票、計票現(xiàn)場進(jìn)行，結(jié)果也在現(xiàn)場公布，非常公平公正公開，真正把花錢的主導(dǎo)權(quán)交給了代表，把這些錢花在老百姓最關(guān)心、得到實惠最大的項目上來。

（6）項目執(zhí)行，跟蹤監(jiān)督。項目確定后，履行正常的招拍掛程序。項目執(zhí)行過程中，實施部門的工作接受社區(qū)群眾的監(jiān)督和質(zhì)詢。組織代表對項目實施情況進(jìn)行明察暗訪，并向街道反饋意見。

（7）項目驗收，總結(jié)評估。2019年項目執(zhí)行結(jié)束后，財政委托財務(wù)審計，并邀請街道人大、群眾代表和有關(guān)專家對項目實施情況進(jìn)行績效評估，評估結(jié)果作為參與式預(yù)算改進(jìn)的主要依據(jù)。

四、取得成效

參與式預(yù)算將枯燥乏味的預(yù)算文本數(shù)字化為百姓身邊的利益訴求，提高了市民群眾對政府決策的參與度，實現(xiàn)了財政資金向“由民做主”轉(zhuǎn)變，真正“把錢用在刀刃上”。在以下方面取得了良好的效果：

一是項目實施順利。由于取得市民群眾支持，項目推進(jìn)過程中，矛盾少，速度明顯較快，并有不少市民自發(fā)監(jiān)督工程質(zhì)量，及時向監(jiān)督部門反應(yīng)。項目完成后，小區(qū)環(huán)境大為提升，群眾滿意，政府滿意，取得了雙贏。

二是提升了政府形象。政府基于群眾建議和意見進(jìn)行決策，接受社會公眾的監(jiān)督，拉近了政府和老百姓的距離，政府“傾聽百姓意見”“關(guān)注民生”的形象得到彰顯。不僅拓寬了社會公眾參與財政分配的途徑和渠道，是居民參與公共管理的生動實踐;而且增強了公眾對政府政策的理解，促進(jìn)了社區(qū)和整個社會的和諧發(fā)展，是幸福社區(qū)建設(shè)的有力保障。決策過程公開度和透明度的提高，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化。

三是完善了財政管理。一是提升了財政管理水平，方便居民代表逐步了解財政預(yù)算制定的過程和內(nèi)涵，有效拓寬社會公眾對財政收支提出建議的途徑和渠道;二是完善了公共財政制度，體現(xiàn)了公共財政“公”的本質(zhì)，實現(xiàn)了公共服務(wù)項目群眾效益最大化，將有限的財政資金投入到群眾最需要的公共項目上。

人民網(wǎng)以《無錫宜興老小區(qū)改造項目誰先施工由群眾選出》為標(biāo)題報道了此次參與式預(yù)算實施情況，點贊“把決定權(quán)交予群眾，采用‘參與式預(yù)算的方式，由‘政府配菜轉(zhuǎn)為‘百姓點菜，從而確保政府將有限的資金投入到群眾最需要的領(lǐng)域和項目中”。新華網(wǎng)、江蘇網(wǎng)及地方報紙等多家媒體也給予較高肯定，地方網(wǎng)絡(luò)論壇一片贊譽。

五、思考與提升

（1）堅持政府領(lǐng)導(dǎo)、共同參與的原則。由政府牽頭，人大與財政所組織，紀(jì)檢監(jiān)督，多部門共同參與，引導(dǎo)居民代表表達(dá)意見，群策群力，共同推進(jìn)。

（2）堅持由點到面、逐步試點的原則。在試點工作取得成功的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，有序提升，穩(wěn)步實現(xiàn)參與式預(yù)算逐步擴(kuò)面，由項目建設(shè)領(lǐng)域試點向政府購買服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域的拓展。

（3）堅持群眾參與、有序引導(dǎo)的原則。財政預(yù)算枯燥數(shù)字的背后包含了多方公共利益的取舍和博弈。政府、社會組織和公民都是參與式預(yù)算的主角。絕大多數(shù)公眾也許并不具備很高的專業(yè)能力，但并不能因為專業(yè)局限就因噎廢食。可以通過邀請、科學(xué)抽樣和主動報名等多種方式征集各方面代表。可通過網(wǎng)絡(luò)收集民情民意，完善參與式預(yù)算，引導(dǎo)市民群眾逐漸從不愿參與、難以參與，到積極參與、有效參與的轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)

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