論網絡法治評估體系的建構

王 夢 宇

(浙江警察學院 法律系，杭州 310053)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間?！?互聯網時代，網絡已深入通信、資訊、商務、娛樂、公共服務等社會生活的方方面面，網絡安全問題已成為現今社會越來越關注的命題?！吨袊ヂ摼W絡發展狀況統計報告》顯示，截至2018年6月，中國網站總數544萬個，“. CN”下的網站數為331萬個，網民規模達8.02億人。(1)參見中國互聯網絡信息中心：《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2018年7月。面對互聯網的快速發展，尤其是在我國擁有世界最多數量網民的現實情況下，需要對網絡社會的法治狀況進行持續有效地觀測、評價和指引，完善并建構起具有一定普遍意義的網絡法治評估體系。網絡法治評估體系建構的主要目的就在于，以指標體系的方式系統與科學地指引網絡法治工作的方向，通過實證性的經驗研究倒逼和促進我國網絡法治水平的提升，推動法治目標的實現，增強互聯網時代我國在世界法學領域內的話語權。

一、網絡法治評估的內涵及經驗借鑒

把握網絡法治評估的內涵，首先需要厘清“網絡社會”和“網絡法治”的內涵與外延。“網絡社會”的內涵與外延有狹義和廣義之分：狹義的“網絡社會”(cyber society)是指基于互聯網架構的電腦網絡空間所形成的，側重關注在網絡空間這個虛擬社會中所發生的事件與關系；廣義的“網絡社會”(network society)是指作為現實空間內的一種新的社會結構形態，側重關注網絡時代對傳統現實社會所產生的改變和影響。“網絡法治”研究大體分為對象說和工具說兩類：對象說是將網絡視為法治的治理對象，著眼于研究如何更好地運用法律規范網絡空間所產生的新型社會事件與社會關系；工具說是將網絡視為建立、推進和維護法治的工具，著眼于研究如何運用網絡更好地服務于法治實踐。而“網絡法治評估”則將網絡社會法治作為研究對象，是對基于網絡空間產生的社會關系和社會事件所開展的系統的專項評估，即網絡法治評估是對網絡社會法治狀況所展開的專項評估。

我國網絡社會結構的演進大體表現為三個方面：網絡社會主體的結構從精英到大眾、由專業化到平民化，網絡社會主體的行為模式從以生產為主到以消費為主，網絡社會主體的需求取向從功能需求到心理需求[1]。公民在網絡社會的生產和消費行為，以及從中期望得到的功能和心理需求，主要通過市場經濟領域中的私法性權利與公權力的緊張、均衡關系以及公共政治領域中的公法性權利與公權力的緊張、均衡關系來實現。其中，市場經濟領域中的私法性權利與公權力的緊張、均衡關系，主要表現為網絡消費、網絡交易、網絡金融、基于私人目的在網絡進行互動等私法關系中的權利與義務關系；公共政治領域中的公法性權利與公權力的緊張、均衡關系，主要表現為公眾在發布或獲取公共信息資源、基于公共目的在網絡進行互動與虛擬行動等公法關系中的權利與義務關系。

法治評估運動于20世紀后期開始在全球范圍內興起。世界銀行的全球治理指數(KKZ)和世界正義工程的法治指數(WJP)即為兩個比較典型和有廣泛影響力的評估指標。在世界銀行規定的全球治理指標中，法治指標是衡量治理質量的六個子緯度之一，主要考量在多大程度上民眾相信且遵守法律、履行合同的效力以及犯罪和暴力發生的可能性，其數據來源國家政府部門、國際組織、非政府組織、非盈利部門、專門性的信息咨詢公司等多個部門和組織[2]。世界正義工程設計一套衡量法治程度的量化評估工具，圍繞各國普遍接受的“法治”工作四項基本原則(政府及其官員均受法律約束；法律應明確、公開、穩定、公正，并保護各項基本權利；法律的頒布、實施和執行程序應開放、公平、高效；法律工作者應稱職、獨立，具備職業道德，數量充足、裝備精良并具一定社會代表性)形成具體的指標體系。世界正義工程主要采用兩大數據來源：首先采用“普通人口抽查(GPP)”方式，由專業公司對每個國家中3個城市的1000名受訪者進行每3年一次的抽樣調查；其次采用每年一次的“專家型受訪者問卷(QRQ)”，受訪者包括各領域的專家學者。(2)The World Justice Project, The World Justice Project Rule of Law Index 2016 Report.

我國法治評估實踐已有10余年。此前亦存在立法后評估與績效評估等，但評估主體、評估方法、評估范圍都有所不同。2005年，香港采用質化和量化混合方法率先推出“香港法治指數”。在內地，杭州市余杭區率先推出縣區法治指數和全方位的法治評估體系，于2007年出臺首個地方法治指數。余杭區法治指數的評估遵循“設計一個法治指數，建立四個評估層次，進行九項滿意度調查”基本思路。一個法治指數為對社會現狀整體評估，四個評估層次為法治余杭評估體系總指標、區級機關評估指標、鄉鎮機關評估指標和農村社區評估指標，九項滿意度調查分別為黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規范有序、監督體系健全、民主政治完善、全民素質提升、社會平安和諧[3]。北京、上海、南京等地亦有各自的法治建設指標體系。在法治專項評估方面，我國有國家“2011計劃”司法文明協同創新中心的中國司法文明指數[4]，中國社會科學院法學研究所的司法透明度指數[5]，北京大學公眾參與研究與支持中心的中國政府信息公開評測指標體系等[6]。

網絡法治評估屬于法治評估的范疇，是在互聯網時代對網絡空間和網絡社會法治狀況的評估，是一項通過指標形式量化分析與展示法治建設狀況的活動。已有的域內外法治評估實踐，可以為網絡法治評估提供值得借鑒的評估體系設置經驗和方法論基礎。然而，已有的法治評估相關指標與量化涉及面較大，幾乎沒有對網絡社會法治狀況評估指標以及對網絡社會法治狀況的評估。中國已有的法治專項評估亦并非對網絡社會本身的法治評估，最多只是有若干指標涉及利用互聯網技術進行的司法或政府信息公開狀況。在互聯網時代，國內外對于網絡空間和網絡社會專項法治評估的理論研究與實踐依然缺失。因此，對網絡社會的法治狀況進行指標構建和專項評估，并形成網絡法治評估體系，是當前面臨的任務，也是國內外一次新的嘗試。

二、網絡法治評估的功能和原則

科學、有效的網絡法治評估體系依賴于評估功能的精準定位。網絡社會的法律規范、政策指引、科學構想等決定著評估體系的價值取向與功能定位，而評估體系的功能定位又決定著評估體系的建構方向與具體設置。社會科學中的評估方法包括偽評估方法、正式評估方法、決策理論評估方法[7]。在偽評估方法中，價值是不證自明與不容置疑的，偽評估方法本質上是對社會事實所進行的客觀描述性評估。正式評估方法與偽評估方法的區別在于，正式評估是有價值目標的，它的價值目標是由被評估對象的決策者自行制訂的既定內容，正式評估方法本質上是對手段與目的是否匹配的目標考核性評估。決策理論評估方法在評估價值目標的確定上則更為開放，其價值目標的確立將融合評估主體自己的價值判斷與價值選擇。對于網絡法治評估，自然無法采用偽評估方法，因為其評估目標并非是客觀存在或不證自明的。網絡法治評估需要采取決策理論評估的方法，因為網絡法治評估不同層面規則或政策制定者的價值追求不同，網絡法治評估價值目標的確立，必然需要評估者在歸結已有規則與政策的基礎上融入自己的主觀意志。

作為決策理論評估，網絡法治評估功能包括描述、檢驗、探索與引導。描述功能主要是對網絡法治相關事實的客觀反映，比如通過固定電話、寬帶鏈接和無線網絡等網絡通信基礎設施的到戶率，評估公眾網絡參與的可能性。檢驗功能主要是對網絡法治規則與政策實現狀況的驗收，比如通過網絡非法竊取個人信息的案件數，評估《網絡安全法》中“保障網絡安全，維護網絡空間主權和國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進經濟社會信息化健康發展”立法目的的達成情況。探索功能主要是對網絡法治的發展路徑進行比較、分析和摸索，比如通過網絡立法數量與網絡法治狀況相關度分析，探索我國適宜更偏向于建構型還是演化型的發展路徑。引導功能是指在對網絡法治發展路徑與原則進行探索的基礎上，利用指標設置等方式引領未來的網絡法治建設方向。

基于上述功能目標，網絡法治評估應當堅持科學性原則、可操作性原則、開放性原則和動態性原則?？茖W性原則是指評估指標應當做到內部相斥而外部周延，各項指標的配比與權重合理，能夠妥善映射出網絡法治狀況的全貌?？刹僮餍栽瓌t要求用可操作性的描述來明確和清晰定義指標所指對象的具體內容，防止因理解偏差造成評價誤差。開放性原則是指評估體系的價值目標與一級指標應當保持一定的彈性區間，能夠適度容納評估者的探索與試錯，能夠回應社會需求和吸納公眾參與。同時，作為法治進程的一部分，網絡社會不能脫離于現實社會而存在，我們對于網絡社會的期待會隨著時間的推進而發展變化。因此，動態性原則要求隨著時間的推進，持續對評估體系進行動態調整，從而促進網絡社會法治治理目標的實現。

三、網絡法治評估指標體系

評估指標的科學設置對評估體系構建具有至關重要的作用。黨的十九大報告要求，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。在互聯網時代，基于網絡社會的虛擬性、非中心性、即時性、開放性等特征，應實行多元復合主體的社會治理，必須依靠國家、行業、社會進行多元主體的協同治理。一方面，公眾有更多的渠道了解和參與公共事務，具有更強的主體意識與公共理性；另一方面，一些互聯網企業因其技術和平臺優勢已然打破公權機關的信息資源壟斷地位，使公權不得不求助和依賴這些社會力量來實施治理。為了治理的正當性和可接受性，公權需要與私權實現互動、合作、協調與平衡。因此，公權主體應當將自己視為共治的一部分，而非實施管理的單一主體；應當承認公眾在多元復合治理中的主體地位，與網絡運營者、網絡行業組織、公眾等多方社會力量協力參與到網絡時代的社會治理中。實際上，公權主體與決策有利害關系的主體共同參與社會治理，形成共治的局面，能夠使治理方式更具針對性，能夠通過協同參與讓公眾更易接受治理行為，共同作用于治理效能的實現。而網絡法治評估指標體系，就是為多元復合主體網絡法治狀況評估設置的量化標準，形成三個等級指標，并為每個指標對應一定的權重配比。

網絡法治評估指標設置一級指標，其下分別設置二級指標和三級指標。網絡法治評估一級指標分別為公權規制類指標、平臺自治類指標和公眾參與類指標。公權規制類指標用以評估以國家公權為主體實施的網絡法治狀況，公權規制主體主要包括立法主體、司法主體和行政主體。這一指標可以根據公權規制的過程依次細化為規則制定、合規監督與規則施行三個二級指標。(1)規則制定指標用以評估規制主體的合法性，以及各規制主體之間的權限劃分是否清晰，法律規范的結構性、內容性、協調性。該指標具體分為立法主體是否超越法定權限(包括全國人大及其常委會、國務院及其各部委、地方人大、地方政府在立法時是否超越法定權限，以及其他規范性文件的制定是否存在違法或不當)，上述立法主體的立法程序是否合法，相關法律法規、規范性文件的合法性與合理性，各類法律法規、規范性文件之間的協調性與全面性，公眾對法律規則與規范性文件制定的參與程度。(2)合規監督指標用以評估規制主體對合規情況的信息搜集能力，對偏離規制行為的反應速度等。該指標具體分為網絡監測和預警機制的完備程度，對網絡運營商和網絡服務提供者準入的監管能力。(3)規則施行指標用以評估行政權與司法權對偏離規制行為的糾正能力。該指標具體分為執法主體之間的權限劃分是否周延和清晰，司法機關之間的管轄權是否明晰，行政執法的精度與強度，相關司法活動的精度與強度，執法與司法主體是否存在違法或不當使用規制權力的情形。公權規制類指標通過列表，能夠更加清楚其構成、權重和賦分方式(見文后表1)。

傳統社會管理呈現維穩型、管制型、單向型和補救型特征，這種社會管理體制與社會化、多元化、信息化、動態化的社會發展趨勢越來越不相適應。在互聯網時代，由于網絡傳播速度快、范圍廣，加上現代社會利益日趨多元，極易產生群體性事件，傳統以行政管控為主要手段的社會管理模式就會捉襟見肘。因此，必須融合市場和社會的力量進行共治。平臺自治類指標用以評估以市場為主體實施的網絡法治狀況。這一指標可以根據行業與平臺自治的過程依次細化為自治主體、自治規則、過程管控和行為激勵四個二級指標。(1)自治主體指標用以評估網絡市場各個供給主體的權責配置狀況。該指標具體分為網絡平臺內部權限劃分的合理性，網絡平臺與行業組織之間權限劃分的合理性，各行業組織之間權限劃分的合理性。(2)自治規則指標用以評估各類自治規則在結構和內容上的質量。該指標具體分為行業準則、技術標準、虛擬社區規范之間的全面性與協調性，行業準則、技術標準、虛擬社區規范的合法性與合理性。(3)過程管控指標用以評估網絡平臺與行業組織的自治效果。該指標具體分為網絡環境的清朗程度、網絡信息安全、網絡運行安全、網事糾紛調解與仲裁的有效性、網絡相關產業的發展程度。(4)行為激勵指標用以評估正向激勵與負向激勵的實施效果。該指標具體分為自治規則的可接受性、網事糾紛裁決機構的權威性與公正性、自治規則的強制性。平臺自治類指標通過列表，可以更加清楚其構成、權重和賦分方式(見文后表2)。

馬歇爾將公民權按其歷史發展歷程分為三個部分要素，即公民要素(civil element)、政治要素(political element)和社會要素(social element)。公民要素由個人自由所必需的權利組成，包括人身自由，言論、思想和信仰自由，擁有財產和訂立有效契約權利以及司法權利。政治要素是指公民作為政治權力實體的成員或這個實體的選舉者，參與行使政治權力的權利。社會要素是指從某種程度的經濟福利與安全到充分享有社會遺產并依據社會通行標準享受文明生活的權利等[8]。公眾參與類指標強調的是網民作為一個公民在網絡社會中對公共生活的參與，用以評估以社會公眾為主體展開的網絡法治狀況。包括公民權中公民要素、政治要素和社會要素，即公民在網絡空間對公共事務獲得更廣更深的了解、討論、協商、決策，獲得更大限度的尊嚴感、安全感，共建共治共享文明和諧美麗的社會。這一指標可以根據公眾參與的程度細化為形式參與和實質參與兩個二級指標。(1)形式參與指標用以評估公眾參與形式要件的完備程度。該指標具體分為網絡通信基礎設施的到戶率、網絡產品與服務的可及性、公眾的受教育程度與網絡使用能力、參與公共討論的網民比例、公眾參與的便捷程度。(2)實質參與指標用以評估公眾參與實質要件的完備程度。該指標具體分為公眾主動參與的意愿、網絡公共論壇的建設情況、對公眾意見的關注與反饋情況、網絡參與的理性程度。公眾參與類指標通過列表，可以更加清楚其構成、權重和賦分方式(見文后表3)。

四、網絡法治評估實施體系

網絡法治評估實施體系是指網絡法治評估的運行過程和實施機制，主要包括評估主體的組成與評估方法的確定。馬克斯·韋伯關于社會科學功能的看法是較為克制與低調的，認為作為一種道德要求，社會科學應當是價值闕如的[9]。然而，“雖然對于我們在某種功利訴求上保持必要的克制是非常有用的，但是必須看到，社會科學研究及其成果本身不可避免地具有價值的內涵”[10]。網絡法治評估實施體系的建構亦是如此，一方面，要從數據來源、指標的細化、評估主體的選擇上盡可能地保證其客觀反映網絡法治狀況的面貌；另一方面，基于網絡法治評估的描述、檢驗、探索與引導功能，以及科學性、可操作性、開放性與動態性原則，需要結合主觀價值判斷架構網絡法治評估體系。

對于評估主體的組成，基于科學性和開放性原則的要求，應當實行多元主體的評估。新加坡南洋理工大學曾針對我國11項政府績效第三方評估項目，從“獨立性、相關性、效度、信度、易懂性、功能性”6個維度做過評估,得出我國相關第三方評估在功能性和信度上表現最差[11]，而信度與評估主體的選擇有極其重要的關聯。多元主體的評估不僅汲取各方主體的有益意見，減少評估的局限性，提高評估體系的科學性、可信度與公正性，也可借由評估活動本身培育出普遍的公共理性，整合力量共建法治社會。網絡法治評估亦是完善國家治理體系與推進治理能力現代化的一種探索。這種治理方式通過對公民社會與公權主體的聯結，促使雙方“從個體性的思考轉向主體間的思考，從眼前利益的思考轉向長遠利益的思考，從私人利益的思考轉向公共利益的思考；在公權層面從統治走向共治，在私權層面從私民走向公民，最終使兩者交集于公共場域的合力，形成善治”[12]。所以，將社會力量引入評估主體中，有助于公權主體和公民社會將自己視為共治的主體，共同實現對公共善的價值追求，以及基于社會整體利益的共治。

評估目的是在公權主體與社會力量之間建立起有效聯結點，為社會力量對話和制約公權提供平臺，從而實現兩者在治理過程中的平等主體地位。同時，我國評估活動的數據資料很大程度上來源于政府部門，因此，網絡法治的評估主體設置為獨立的第三方主體最為適宜。而網絡法治評估的參與主體包括公權主體、網絡平臺運營者、網絡行業組織、網絡公民等。具體而言，第三方主體負責整個評估活動主持和評估方案的安排選擇，而公權主體、網絡平臺運營者、網絡行業組織、網絡公民等則在第三方主體的主持下提供數據資料、參與評估調研等。

對于評估方法的確定，基于科學性、可操作性與動態性原則的要求，應當采取質性研究與量性研究相結合的方法。量性研究從主觀與客觀及事實與價值相分離的實在論出發，注重通過觀察和實驗等自然科學方法獲取客觀的因果法則。質性研究反對自然科學式的實證主義研究態度，通過解釋性接近法觀察并記述各種社會現象。無論從本體論、認識論還是方法論的視角來看，質性研究與量性研究都有著不同表現[13]。網絡法治評估的功能包括描述、檢驗、探索和引導，前者主要通過量性研究來完成，后者主要通過質性研究來完成。

網絡法治評估的具體步驟如下：第一步，評估組參照德爾菲法(2)德爾菲法又名專家意見法或專家函詢調查法，是采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的預測意見，經過幾輪征詢，使專家小組的預測意見趨于集中，最后做出符合市場未來發展趨勢的預測結論。的運作思路，經由多階段的背靠背專家咨詢，建構網絡法治評估體系。評估組可在上述指標體系模版的基礎上，選取相關理論界與實務界的專家，經過多階段的匿名意見咨詢，聚合大家對于指標體系及權重分配等意見。背靠背的匿名方式可以最大限度地減少話語權的壟斷與對權威或多數的盲從，保障意見的獨立性、全面性和科學性。多階段的征詢則有助于實現反思的平衡[14]。 第二步，確定各個指標的數據采集方式。對于那些可以通過實際數據直接測量的客觀指標，比如網絡通信基礎設施的到戶率、參與公共討論的網民比例等，可以直接由公開資料或內部數據獲取。而對于那些無法用數據直觀表示的指標，比如網絡環境的清朗程度、網絡信息安全等，需要以其他方式來進行測算。一種方式是用較大相關性的客觀指標來間接反映，比如網絡信息安全這一指標可以用網絡信息安全的平臺投訴率與網絡信息安全相關案件的訴訟數量來間接反映；另一種方式是用主觀性指標來替代，比如通過基于網民主觀感受的問卷調查來表現網絡環境的清朗程度這一指標。第三步，根據不同指標的特性和權重，通過數據搜集、問卷調查、訪談等方式，確定各個指標的得分，隨后根據統計公式計算總得分。第四步，通過周期性的評估實踐，形成橫向的區域比較和縱向的歷時性對比，檢驗和反思已有的網絡治理舉措與成效，同時持續優化已有的評估指標與實施方式，實現網絡法治評估體系的動態調整。

余 論

網絡法治評估既是在評估網絡治理和網絡法治的效能，其本質也是網絡治理的一種方式?！巴晟坪桶l展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”是我國全面深化改革的總目標。而要推進治理體系和治理能力的現代化，就應當實現治理主體的多元化、治理手段的多樣化和治理效果的多層面化。治理主體的多元化指向公權主體和公民社會的共治，治理手段的多樣化指向網民自律、平臺自治、國家規制、道德約束、市場調節、輿論引導等多手段的治理，治理效果的多層面化則指向生存、穩定、發展等多層次的治理目標。這三個方面都將通過網絡法治評估活動來推進和實現。網絡法治評估本身就是對網絡治理的探索和“試錯”，在“試錯”中逐步實現網絡法治評估的規范化、體制化和制度化，從而推動法治目標的實現。還可以進行先行試點，通過實踐和反饋不斷地修正與優化評估體系的設置，最佳地服務于我國網絡治理。

表1 公權規制類指標的構成、權重和賦分方式

表2 平臺自治類指標的構成、權重和賦分方式

表3 公眾參與類指標的構成、權重和賦分方式