經濟特區對發展中國家工業化的作用和影響

曾智華

一、引 ?言

一般來說，在適當的背景下建立經濟特區或工業園區，可以成為推進工業化發展和結構轉型的有效途徑。從全球范圍上看，經濟特區也成為諸多發展中國家推進工業化進程與實現經濟轉型的政策工具。《2020年世界發展報告》也提到經濟特區在提高全球價值鏈參與度方面發揮了關鍵作用（世界銀行，2019年）。根據聯合國貿發會議2019年發布的最新《世界投資報告》，經濟特區模式已被全球140多個經濟體所采納，其中包括近3/4的發展中經濟體和所有轉型經濟體。近年來，經濟特區的數量迅速增長，在147個經濟體中至少有5383個經濟特區（僅包括主要經濟特區）。其中，大多數經濟特區都是多功能區。產業園區和創新園區主要集中在更發達的新興市場。大多數發達國家的經濟特區則主要側重于物流。

作為產業政策的工具之一，經濟特區應該通過克服市場失靈來成為市場的重要補充力量。市場失靈包括土地市場失靈（如土地不可用問題、土地所有權問題和安置問題等）、產業集聚所需的工業基礎設施不足（如電力、水、天然氣、電信、廢物處理等），以及政府內部或政府與企業間協調失敗導致的監管不足和商業環境不佳。作為一種“高風險、高回報”的工具，經濟特區在全球發展中國家實施的效果參差不齊，一些地區或國家（如東亞國家，特別是中國）取得了很大的成功，而另一些地區（尤其是撒哈拉以南非洲國家）則仍在努力使經濟特區發揮作用。

二、經濟特區是中國經濟成功的關鍵引擎

中國經濟的成功與其眾多的經濟特區和產業集群密不可分。今年是中國經濟特區建立40周年。從1980年建立的深圳經濟特區開始，經濟特區和產業集群為中國經濟的成功作出了重要貢獻。最重要的是，經濟特區（尤其是最早一批）成功經受住市場經濟的考驗，成為中國其他地區效仿的榜樣。經濟特區與眾多的產業集群一起，為國民生產總值、就業、出口和吸引外資作出了巨大貢獻。經濟特區還在為中國引進先進技術和吸納現代管理經驗方面發揮了重要作用。截至2019年10月，中國共有國家級經濟區628個，省級經濟區2053個。如果把各類工業園區（包括地方工業園區）計算在內，將有15000多個工業園區，占全國GDP的比重超過30%。2013—2017年，國家級經濟區對國民生產總值的貢獻率一直保持在22.4%以上。因此，從廣義上講，經濟特區在中國經濟和城市發展中發揮了至關重要的作用，成為中國經濟成功的關鍵引擎。

中國經濟特區和產業集群的主要經驗可以總結為循序漸進的實驗性方法、政府強有力的承諾，以及國家積極務實的推進措施。具體包括高層領導人堅定的承諾和務實的重要性、優惠政策和廣泛的制度自治、政府大力支持和積極參與，特別是在公共產品和外部效應領域、公私伙伴關系、外國直接投資和海外華人投資、明確的目標和有力的基準化分析、監督與競爭、商業價值鏈和社會網絡，以及持續的技術學習和升級等方面。

三、經濟特區的全球經驗探析

全球經濟和市場行情正在迅速發生變化。因此，經濟特區也在不斷發展，以適應新的商業和經濟環境。雖然早期的出口加工區（現稱之為“工業區1.0”）在許多國家取得成功（如吸引外商直接投資，促進出口和外匯收入），但也有其局限性。他們往往成為飛地，沒能與當地經濟形成緊密聯系，同時嚴重依賴財政補貼。考慮到這些限制以及不斷變化的全球宏觀經濟和監管環境，許多國家開始接納經濟特區的現代概念，如經濟特區的規模更大，與當地經濟有更多聯系，具備更多功能，并較少依賴激勵措施，這樣的經濟特區被稱為“特區2.0”。一些國家，如中國，甚至宣布一個城市或一個省為經濟特區，以測試市場經濟改革的成效。這種做法在許多東亞和拉丁美洲國家的經濟增長和轉變中發揮了重要的促進作用。隨著人們對全球氣候變化和環境可持續發展的日益關注，工業區的發展正進入一個新的階段，并朝著更加全面綜合的方向發展。“特區3.0”方案綜合了“特區1.0”和“特區2.0”的經驗，并致力于創建一個綜合解決方案，以應對全球低碳或綠色增長新趨勢，以及貿易和投資政策、產業和社區之間的關系。新興的“特區4.0”重點發展高附加值服務業和營造更具競爭力的商業環境，并借助新技術，特別是人工智能、3D、機器人技術、金融科技等數字技術的支持。其中一個典型例子是馬來西亞數字自由貿易區。

根據中國和全球范圍內經濟特區發展的經驗，經濟特區成功的主要經驗包括：

1. 把經濟特區納入長遠發展戰略。應將特區發展充分納入國家或區域的產業政策和經濟發展戰略。毫無例外，經濟特區計劃應該成為國家或地區發展議程的一部分。這些計劃的設計應能最佳地補充和支持比較優勢，而這些優勢應通過詳細的戰略規劃，可行性和總體規劃過程進行驗證，并充分考慮其商業可持續性、目標市場和業務、增長軌跡、基礎設施可用性、技術創新能力以及環境可持續性。這是確保它們能夠立足于實際市場需求和實現可持續發展的關鍵。中國、韓國、新加坡（整個國家都可以視為經濟特區）的經驗都強調了這一點。例如，在韓國，出口一直是該國工業化過程中的首要任務。政府已經開始利用大量政策工具，特別是通過經濟特區以推動出口。在中國，經濟特區主要是作為實施國家和區域發展戰略、構建經濟發展增長極和城鎮化增長極的一種重要手段。

2. 建立健全的法律制度框架。這需要一個可預見的、透明的法律和監管框架，以確保各方角色和責任的明晰，并為開發商和投資者提供相應的保護。這一框架還有助于確保這些經濟特區吸引有效的投資，并具備領先的商業、社會和環境標準。一個明晰的法律框架也將最大程度減少不可預測的風險，如政治阻礙或干預和土地投機等因素。此外，政府堅定履行在該方面的長期承諾，將確保政策的延續性，以及各種公共產品和服務的充足供應，為區域的順利發展提供額外的支持。與此同時，中央和省級/地方政府之間的密切協調和各自角色的分工，對于不同項目的順利實施將尤為重要。

3. 創造有吸引力的商業環境，包括高效的公共服務（如一站式商店）和良好的基礎設施。區域計劃的關鍵目標之一是克服在一個經濟體中經商的限制（包括軟件和硬件方面）。特區應努力提供有利于商業發展的環境，而不是主要集中在稅收優惠等財政激勵措施上。這些項目必須提供良好的基礎設施，如電力、水、道路和電信。與此同時，特區可以作為支持經濟發展的政策和監管改革的“試點”。這在許多東亞國家，特別是在中國如深圳經濟特區已經得到印證。重要的是確保整個經濟都能從中受益。在世界上幾乎所有成功的地區，基礎設施都是高質量的，一站式服務和售后服務水平也是高效的。例如，新加坡、中國、馬來西亞、韓國和迪拜特區的特色，都使得其對投資者非常具有吸引力。

4. 精心規劃、設計和管理特區運營。因為開發一個區域投入巨大，所以開發過程需要非常仔細地規劃、設計和管理。規劃過程應包括對需求狀況、當地市場行情、聯通性、工業基礎、供應鏈、商業環境以及土地和勞動力供應進行嚴格評估。為了避免建成性能差的荒廢區域，確保基于業務實際需求的區域計劃是至關重要的。為確保這個區域能夠順利及有效率地運作，可透過公營部門與私營部門合作（PPP）的方式，鼓勵私營部門參與。在這種情況下，有經驗的私營部門伙伴可以協助參與規劃與管理，甚至提供某些基礎設施和服務。

5. 提供持續的技能培訓和強大的人力資源。任何地區的最高優先事項之一都是提供定制化的教育和培訓，以提升知識和技能。這個問題已經成為整個商業環境中不可缺少的一部分，投資者也越來越認識到它的重要性。培訓內容和方式可能因不同地區和部門的不同需要而有所區別。毫無例外，培訓必須不斷更新，以跟上商業和工業發展變化的需要。同時，還可以提供某些政策激勵，鼓勵企業對其雇員進行技能培訓。當人才隊伍無法適應當地發展的需要，可以實施政策從其他地方或海外吸引相關技能的人才。

6. 持續進行技術和產業學習、創新和升級。特區要提升生產力和維持長期的競爭力，就必須跟上科技和工業創新的步伐。為了在面對不斷變化的經濟需求時保持可持續發展，通過促進不同發展階段的技術創新/轉讓，并推動產業升級是很重要的。這些措施包括擴大有針對性的、適用的研發支出、加強大學與產業界的聯系、支持有針對性的企業孵化器和吸引人才。大多數經濟體從技術含量相對較低和勞動密集型的行業起步，然后逐漸向價值鏈高端和知識密集型服務業發展。然而，這不是一個簡單的過程。成功的轉型需要較好地結合市場與政府的力量。

7. 增強戰略性互聯互通。人們越來越認識到，個人、企業、國家和地區之間的互聯互通是提升競爭力和實現可持續、包容性經濟增長的關鍵因素。聯通性包括物理維度和政策維度。貿易、移民、信息、運輸和過境、能源和資金流動以復雜的方式相互作用。要成為結構轉型的催化劑，區域需要具備以下條件：擁有或與具有良好貿易物流和海關服務的關鍵基礎設施（如港口、鐵路和公路）相聯系、與具備國家或城市的比較優勢的當地資源（例如農產品加工或電子產品）較好匹配、參與全球價值鏈分工、關注國內外市場需求、與當地經濟建立聯系等。盡管過去一些“飛地”示范區（特別是出口加工區）取得了成功，但當代示范區的成功正日益與當地經濟交織在一起。特區需要建立本地比較優勢，并將本地供應商作為其價值鏈的一部分。在中國，大多數開發區都與現有的本地集群緊密相聯。因此，特區和本地集群通過商業聯系相互加強。

8. 在工業發展和社會/城市發展之間取得良好的平衡。區域對東道國社會的影響遠遠超出了經濟效率——這是一個值得關注的問題。如果園區項目不能提供高質量的就業機會和受訓員工晉升的機會，并忽視環境的可持續發展，或者如果它們從剝削低工資工人中獲得競爭優勢，該園區項目就不太可能成功。使用這種策略的項目無法實現可能的動態利益，它們很可能被迫進入“逐底競賽”的狀態。相比之下，如能認識到技術工人的價值，并尋求提供社會基礎設施、工作和物理環境的園區項目，讓這些技工在其中能到快速發展，將有利于促進園區項目的升級。住房、健康服務、教育的質量和成本以及犯罪率是任何工人群體最關心的問題，而不僅僅是技術上合格的工人。對于知識工作者來說，娛樂設施、環境衛生和物理基礎設施（例如交通和電信）的狀況也非常重要。

9. 建立和使用一個監控和評估系統。盡管成功的經濟特區計劃對促進結構轉型產生了積極影響，但這些計劃代價高昂，風險也很高。創建工業區是一項絕不能掉以輕心的工作。立法必須到位并有效實施，以規定區域計劃的性能標準，并為處理必要的過渡設置條件。當區域達到其生產生命周期的結尾時，需要做出必要的調整計劃。這需要一個嚴格的監測和評價制度，以定期監測和評價它們的表現。相比早期的多數特區由政府進行開發，如今更多的特區是通過公私合作（ppp）進行開發，私營部門的參與也越來越多。在這種情況下，公共部門的職能通常包括實施透明和明確的監管框架，提供土地和有效的公共服務，為基礎設施融資，以及監督私人開發商或經營者。另一方面，私營部門的合作伙伴則負責區域開發和運營、提供某些現場基礎設施和服務，如資產管理、全球拓展和投資者關系。

10. 注重解決環境和可持續發展問題。“區域3.0”方法的主要表現形式是生態工業園區（EIPs）。生態工業園區涵蓋范圍廣泛的方法，但它們主要都是以可持續經濟發展為導向的。根據園區項目的不同優先級，生態工業園區可能會有不同的名稱。這些可能受到國家工業用地框架（例如工業區或是公園）和國家或地區開發商的發展優先事項（例如減少溫室氣體排放，或是生態廢物管理）的影響。

四、提高經濟特區的可持續性和競爭力

雖然中國通過經濟特區取得了令人矚目的成就，但在快速工業化進程中也出現了一些負面影響，即環境惡化。隨著對氣候變化的日益重視，環境問題尤其值得關注。其中最主要的是嚴重的水質、空氣和土地污染以及大量的工業廢物。世界銀行（World Bank）估計，中國的環境成本約占GDP的8%。為了解決這些問題，中國實施了更嚴格的環境標準，并試圖利用財政政策促進企業采用“綠色技術”并進行創新。在國家層面，政府正在推動經濟增長方式從投資和出口驅動轉向消費驅動。這將更加注重質量，注重技術升級和服務領域。

在產業層面，中國積極推進生態工業園區建設。從2001年開始，中國的三個部門〔生態環境部、國家發展和改革委員會（NDRC）、工業和信息化部（工信部）〕推出了EIP項目（EIP演示程序、循環工業園區轉型計劃和低碳工業園區項目）。此后，中國在生態工業園區綠色轉型方面取得了顯著進展。例如，2011—2015年，生態區工業水回收利用率較“正常區”平均提高到90%，固體廢物回用率提高到94.1%，單位工業增加值能耗下降32.7%。同時，這些生態工業園區也顯示出很強的經濟競爭力。2016年，基于政府的綜合評價，包括經濟競爭力、技術創新、區域發展的影響，生態效益和環境保護，以及行政效率等指標，在表現最好的30個工業區中，有23個（占77%）是生態工業園區。在排名前10位的工業區中，只有一個是生態工業園區。 另一方面，經過認證的EIP數量僅占整個工業區的11%。同時也應看到，實現所有工業區的“綠色發展”，還有很多工作要做。

作為新確定的“中國特色社會主義先行示范區”，深圳在綠色轉型和數字化轉型方面都處于領先地位，并且是國家認證的綠化區/城市。由于華為、騰訊、中興等科技巨頭的強勢存在，深圳在數字技術的創造和應用方面處于全國領先地位。近十年來，深圳已成為中國最具創新力的城市。粵港澳大灣區的最新發展規劃，將為深圳和整個地區提供巨大的新機遇。作為中國最重要的發展中心之一，粵港澳大灣區占全國GDP的14%左右，在制造業和高科技領域都具備很強的優勢，一些產業甚至超過了世界同行。作為世界上最大的城市群之一（共有11個城市），灣區不僅是中國的未來城市群，也是全世界的未來城市群。然而，為了長期可持續發展，它需要建立在一個更加有利的商業環境和市場友好型的生態系統上，再輔以親市場的政府支持。考慮到這11個城市發展水平的巨大差異（如深圳和肇慶），采取更加包容的發展方式，同時不斷推動領先者的發展同樣重要。

（作者系世界銀行高級經濟學家，劉志杰譯）

（收稿日期：2020-07-28 ? 責任編輯：羅建邦）