深圳需要建設成為全球韌性城市發展范例

[摘要] 面對國際政治經濟格局重大變化和我國正在著力構建的新發展格局，增強包括經濟韌性在內的綜合發展韌性越來越緊迫。深圳需要把韌性城市理念納入先行示范區建設總體部署，不斷提升和增強城市發展韌性，積極謀劃建設與全球標桿城市相匹配的全球韌性城市發展范例。深圳要抓住先行示范區起步建設、國內外韌性城市建設處于初期階段、疫情防控與經濟社會發展三大“時間窗口”機遇，將韌性城市理念提升為指導性原則，以增強城市韌性為指引，確立任務導向與工作重點，優化韌性城市建設指標體系，建設不同于一般韌性城市的全球韌性城市發展范例。

[關鍵詞] 韌性城市 ? 先行示范區 ? 新冠疫情防控 ? 深圳

[中圖分類號] ?F127 ? ?[文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2020）04-0083-07

[作者簡介] 譚剛，中共深圳市委黨校（社會主義學院）副院長，博士，研究員，研究方向：中國經濟特區理論與實踐等。

以深圳為代表的中國經濟特區經過40年不懈奮斗，在建設中國特色社會主義偉大歷史進程中先行探索、大膽創新，為推進改革開放和社會主義現代化建設作出了重要貢獻，成為中國向世界展示改革開放成就、國際社會觀察了解中國改革開放的“兩個重要窗口”。當前中美貿易摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延帶來全球政治經濟格局出現重大調整與變化，中國在更加不穩定不確定的外部環境下開始著力構建國內國際雙循環新發展格局，越來越重視增強包括經濟韌性在內的發展韌性。對正在奮力建設中國特色社會主義先行示范區，努力增強粵港澳大灣區核心引擎功能的深圳經濟特區而言，迫切需要把韌性城市建設納入總體工作部署，積極謀劃建設與全球標桿城市長期愿景相匹配的全球韌性城市發展范例①。

一、在先行示范區框架下

推動深圳韌性城市建設

“韌性”（Resilience，亦可稱為“彈性”）的拉丁語原意是指“回復到原來狀態”。此后，“韌性”一詞從傳統物理學領域擴展到生態環境、社會發展、經濟建設等各個方面，如近年我國“經濟韌性”的話題得到廣泛關注。當“韌性”理念集成到城市空間范圍后，便出現了“韌性城市”（Resilience City）的理論研究與實踐探索。通過歸納整理分析國內外有關韌性城市的觀點（邵亦文和徐江，2015），本文認為，“韌性城市”是指能夠有效抵御和應對外部重大突發風險與沖擊、在風險沖擊打壓下快速恢復正常運行、通過學習與創新提升整體功能和運行水平的城市;與之相對應，城市有效應對和抵御重大外部干擾沖擊、快速恢復經濟正常運行、增強經濟發展質量的綜合能力，則構成“城市韌性”。

（一）建設全球標桿城市的需要

黨中央國務院在《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》中，對深圳提出“到本世紀中葉成為競爭力、創新力、影響力卓著的全球標桿城市”的長期發展愿景。目前全球城市正在經歷從1.0到2.0的迭代升級之中，紐約、倫敦等全球標桿型城市近年來開始著力塑造包括韌性城市在內的全球城市2.0能力，規劃和建設韌性城市成為全球城市發展的重要趨勢（表1）。

深圳在以全球標桿城市為導向的先行示范區建設進程中，應當主動對標以紐約、倫敦為代表的全球標桿型城市，同時借鑒國內城市實踐探索的有益經驗和做法，在城市規劃、城市建設、城市治理、城市運行等各個方面全面提升。從這個角度來看，增強城市韌性、推進韌性城市建設，理應成為深圳以全球標桿城市為導向建設先行示范區的重要內容。

（二）推動高質量發展的需要

在《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》中，黨中央國務院對深圳提出五大戰略定位，其中，“高質量發展高地”位居首位。不論是從高質量發展的國內背景、“百年未有之大變局”的世界環境來分析，還是從中央對深圳高質量發展提出的創新驅動發展、現代產業體系、全面深化改革開放、助推粵港澳大灣區建設等四個方面具體要求來觀察，可以說都涉及深圳經濟韌性和城市發展韌性問題。深圳較早轉向高質量發展，開放型經濟水平和城市國際化程度較高，增強經濟韌性和提升城市綜合韌性的緊迫性十分突出。

所謂經濟韌性，實際上是指一個國家或者一個地區在經濟領域應對和抵御外部干擾沖擊、確保恢復經濟正常運行、提升經濟發展質量的綜合能力。經濟韌性將成為決定經濟恢復正常運行還是進入無序混亂狀態、經濟實現穩步增長還是步入下行軌道、經濟實現高質量發展還是低水平循環的重要因素。經濟韌性與基礎設施韌性、城市生態韌性、城市治理韌性等，是城市韌性的重要組成內容，共同構成城市的綜合韌性。城市經濟抵御沖擊、復蘇更新、創新提升的能力越強，城市發展的韌性就越明顯，也就越能夠有效抵御和應對外部重大突發風險與沖擊，在風險沖擊打壓下快速恢復正常運行，通過學習與創新提升整體功能和運行水平。深圳在推動建設“高質量發展高地”進程中，同樣需要不斷增強經濟韌性，為不斷加固和增強城市發展綜合韌性提供經濟體系的堅強支撐。

（三）抗疫防范和恢復經濟社會發展、推動城市治理現代化的重要任務

在成功抵御和應對突發疫情重大沖擊、快速恢復經濟社會正常運行的基礎上，深圳應在常態化疫情防控以及后疫情時期及早謀劃和啟動學習與創新層面的工作，通過總結本次疫情應對的經驗教訓，力爭把處理重大危機沖擊的被動性應急舉措，轉化為常態化規范工作，增強城市應對外部重大沖擊的適應能力和優勢與長板，糾正和彌補城市在重大突發沖擊下的物質性、運行性、舉措性等方面存在的不足與短板，從而提高城市治理能力與整體功能。增強城市韌性、推進韌性城市建設毫無疑問應當成為常態化疫情防控和后疫情時期深圳進一步提升的重要內容。

增強城市韌性、加快韌性城市建設對于推動城市治理現代化同樣具有積極作用，因而也應當成為城市治理現代化的重要內容。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災能力”①。對于目前全球范圍內的韌性城市建設來說，不論是聯合國減災戰略署推出的“讓城市更具韌性”活動，美國洛克菲勒基金啟動的“全球100 個韌性城市”計劃，還是紐約、倫敦、北京、上海等城市開展的增強城市韌性、建設韌性城市行動，其起點或源頭都在于城市防災減災工作，都涉及到應急管理體制、應急管理能力等主要內容。從這個角度看，韌性城市建設與城市范圍的治理體系建設和治理能力現代化既重疊交叉，又相互補充、相互促進。

二、三大“時間窗口”機遇與

“全球韌性城市發展范例”愿景

深圳在先行示范區框架下推動韌性城市建設，目前面臨一些有利的“時間窗口”，有必要搶抓“時間窗口”帶來的重要機遇，及時把韌性城市建設嵌入與這些時間窗口相關的工作部署，積極謀劃建設不同于一般韌性城市的全球韌性城市發展范例。

（一）抓住先行示范區建設啟動的“時間窗口”，盡快把韌性城市建設轉化成先行示范區和“十四五”的實施項目

2017年以來深圳圍繞現代化先行區建設開展了若干探索準備，2019年8月黨中央、國務院正式頒布《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》后，正式邁出了先行示范區建設的步伐，在當年9月、12月召開的兩次市委全會上分別審議了《深圳市建設中國特色社會主義先行示范區的行動方案（2019—2025年）》《深圳市建設中國特色社會主義先行示范區重點工作計劃（2020—2022年）》兩個重要文件，形成起步之年深圳先行示范區建設的階段性部署。在先行示范區建設啟動之際，這種由行動方案（6年）+工作計劃（3年）+年度項目安排構成的規劃部署與執行體系，完全可以根據實際工作需要及時對年度項目安排進行調整，進而對3年工作計劃和6年行動方案進行滾動式修訂完善。從這個角度來說，先行示范區建設起步之際的規劃部署與執行體系為納入韌性城市建設內容提供了“時間窗口”。另一方面，隨著“十四五”規劃編制工作全面啟動，經濟社會發展、城市規劃建設等各個領域的專項性與總體性規劃逐步推進，這也為深圳啟動韌性城市建設提供了有利的“時間窗口”。總之，深圳有必要抓住先行示范區起步初期和“十四五”規劃編制啟動的雙重時間窗口，盡快把韌性城市建設列上先行示范區與“十四五”規劃議事日程，使其成為“十四五”規劃先行示范區建設的重要內容。

（二）抓住國內外韌性城市建設起步的“時間窗口”，及早謀劃建設全球韌性城市發展范例

總體上看，目前全球范圍內的韌性城市建設大多起源于應對自然災害沖擊的防災減災，工作重點大多停留在防災減災、應急管理的狹義層面。以聯合國減災戰略署的相關工作為例，不論是發布的“讓城市更具韌性十大準則”，還是評選的“災后重建發展范例城市”（2010年評出北溫哥華等7個城市、2011年評出成都等8個城市），其工作重心都聚焦于城市減災防災、維護應急基礎設施等內容。在2011年8月于成都召開的第二屆世界城市科學發展論壇暨首屆防災減災市長峰會上，聯合國減災戰略署主導推出《“讓城市更具韌性”成都行動宣言》，其目的在于促使每個國家有1～3個以上城市參與“城市韌性”行動，從而在全球范圍內組建防災減災網絡和防災減災機制，確保城市更有安全感①。由此可見，由聯合國推動的韌性城市建設主要屬于防災減災層面，與廣義性質的韌性城市發展范例尚有較大差距。此外，從具體城市實踐來看，目前包括紐約、倫敦、北京、上海等在內的全球主要城市所推動的韌性城市建設，大體上仍然屬于防災減災視角下的狹義范疇和起步階段，離廣義性質的韌性城市建設尚有不少差距。

不過需要注意的是，雖然近年來紐約提出的韌性城市原則及其實踐源于危機應對并且仍以防災減災為主，總體上看仍然屬于狹義上的韌性城市建設，但韌性城市建設范圍已經逐漸有所擴展，在著眼于應對氣候等重大挑戰的基礎上，開始強調從保障城市功能與服務、提升建筑與設施彈性能力、強化社區組織與服務水平等方面增強城市韌性，顯然已經呈現超越狹義韌性城市向廣義韌性城市擴展的趨勢。從國內外部分城市正在推動的韌性城市規劃情況來看（表1），同樣呈現出類似的提升發展態勢。與此相關，2013年美國洛克菲勒基金推出的“全球100韌性城市項目”，雖然其目標仍是從強調提升城市抵御外來沖擊和災害的能力方向來推動入選城市增強韌性，但其評價體系已經跳出災后重建局限，強調從健康及福祉、經濟及社會、基礎設施及環境、領導力及策略等四個維度構建韌性城市指標體系，并據此評估城市韌性，這顯然已經屬于廣義韌性城市建設層面的探索了。

由此可見，伴隨韌性城市從當前以防災減災、應急管理為主的實踐探索，逐步擴展到涉及城市各個體系各個領域的廣義范圍，韌性城市建設將從“災后重建型”升級為“發展范例型”。深圳應抓住這一“時間窗口”帶來的重要機遇，積極提升韌性城市理念，推動廣義韌性城市建設，及時謀劃建設先行示范區框架下與全球標桿城市相匹配的韌性城市發展范例。

（三）抓住當前疫情防控與經濟社會發展的“時間窗口”，同步啟動建設全球韌性城市發展范例

新冠疫情全球蔓延，不但已經并將長期對全球經濟社會運行帶來深刻變化，而且也必然導致國際秩序和世界格局發生重大的歷史性改變，這勢必要求當前和今后一段時間內的各項工作部署進行適應性調整，并在動態化重大變局場景中推動實施。從這個角度來看，當前疫情防控與經濟社會發展為各項工作部署帶來“時間窗口”，也就是說，結合抗疫工作同步啟動建設全球韌性城市發展范例，不但具有必要性，而且具有可能性。

深圳要抓住當前抗疫工作部署帶來的“時間窗口”，借助先行示范區建設國家戰略機遇，結合抗疫進程中的疫情應急響應、經濟社會秩序恢復以及城市治理創新等各項工作部署，同步啟動韌性城市建設行動，不斷增強深圳的城市發展韌性，在先行示范區框架下謀劃建設全球韌性城市發展范例。

三、深圳謀劃建設全球韌性城市

發展范例的若干建議

建設全球韌性城市發展范例需要在先行示范區總體框架下推進，結合全球標桿城市發展定位進行總體謀劃和部署。

（一）推動韌性城市融入先行示范區建設體系，把韌性城市理念提升為先行示范區建設的指導性原則

參照紐約等全球標桿城市把韌性城市納為城市發展原則的做法和經驗，韌性城市建設不但應當成為深圳城市規劃、建設與管理的指導性原則，更應融入先行示范區建設這一長期發展戰略，并將其提升為先行示范區建設的指導性原則，應包括以下基本要點：

第一，樹立廣義韌性城市理念。在目前國內外韌性城市建設偏重于自然災害應急管理、強調防災減災狹義范疇的基礎上，把韌性城市建設擴展到與生態、社會、經濟、基礎設施等城市各個領域和各大體系，涵蓋推動這些體系和領域協同運轉的城市體制機制。

第二，確定基于廣義韌性城市的實施重點。在實踐層面，突破重城市硬件設施建設輕協同機制、重城市規劃與空間布局忽略城市治理等局限性做法，確保做到直接應急與間接應急并重、空間布局與設施建設協同、體系規劃與機制優化同步、局部改善與整體提升聯動。

第三，把韌性城市建設行動細化落實到規劃部署與執行體系。一方面，在先行示范區建設的長期規劃、中期行動方案、滾動式工作計劃和年度項目安排中，部署韌性城市建設內容與實施項目;另一方面，在“十四五”規劃編制、城市規劃修編、城市建設計劃編制等工作中，明確納入韌性城市建設的指導原則與總體要求，同時確保各發展規劃中韌性城市建設的要點相互銜接、相互支撐，從而在先行示范區總體框架下，以經濟社會發展規劃和城市規劃建設體系為支點，形成深圳構建全球韌性城市發展范例的整體合力和方案體系。

（二）確立深圳建設全球韌性城市發展范例的任務導向和工作重點

與傳統城市相比，韌性城市的最大特色在于城市的韌性或彈性、包容性，因此，增強城市韌性便成為韌性城市建設最為重要的任務。在建設韌性城市時，涉及到構成城市巨型復雜系統的生態、經濟、社會、文化等各大系統，涵蓋理念拓展、規劃部署與實踐細化等各個層面的工作，既有設施、空間布局等硬任務，還有協同運行、治理體系等軟要求。

深圳要在先行示范區框架下建設全球韌性城市發展范例，同樣需要把工作著力點聚焦于增強城市韌性。2013年美國洛克菲勒基金會啟動“全球100韌性城市”項目時，總結出韌性城市的七大特征，包括靈活性、冗余性、魯棒性（穩健性）、智謀性、反思性、包容性和綜合性。成立于1999年的國際韌性聯盟從管治網絡構建、代謝流、建成環境、社會動力機制四個方面概括了韌性城市的主體框架①。根據國際韌性聯盟界定的“韌性”本質特征②，可以把城市韌性特點概括為三個方面：一是自控力，即城市系統遭受風險打擊后仍能在一定時期內維持基本功能運轉;二是自組織，即城市系統在外部沖擊下仍能保持系統的適應性平衡并進行修復;三是自適應，即城市系統從應對風險沖擊中學習創新從而提升城市運行能力。

對深圳來說，以增強城市韌性為導向推動全球韌性城市發展范例建設，關鍵在于提升城市在重大突發風險或沖擊下的自控力、自組織功能與自適應水平。

首先，提高以自控力為重點的城市基本韌性，確保城市系統在遭受重大、突發風險打擊時仍能保證重要功能維持基本運轉。簡單來說，這種城市基本韌性或初級韌性所對應的是韌性城市建設中的危機應對問題，主要表現為問題導向意識與應急處理能力。如在本次新冠肺炎疫情初期，口罩作為抗疫必備物資出現嚴重緊缺情況，深圳通過多方采購、抽簽發放等方式增加基本供應保障，同時推出小區封閉式管理等多種手段，加上民間機構及海外華人華僑海外采購與捐贈，從而維持市民必要出行條件下對口罩的最低程度需求得到保障，由此形成以有效抵御、積極應對為特點的城市初級韌性。

其次，強化以自組織為特點的城市強化韌性，確保城市系統在外部重大突發事件沖擊下仍能保持適應性平衡并進行快速修復。這種城市強化韌性也可以稱為中級韌性或基本韌性升級版，所對應的是韌性城市建設中的恢復常態問題，主要表現為從重大沖擊中快速修復、城市重新復蘇、回復常態化規范性運行的能力和水平。仍以口罩為例，通過鼓勵、支持企業跨界生產口罩，深圳口罩日生產能力在進入一級防控后僅用3天時間便從2萬個增加到20萬個，不到2個月更是猛增到1000萬個以上，產能提升了500倍③，市民購買口罩不再成為難題，形成以動態平穩和快速修復為特點的城市加強型韌性或中級韌性。

再次，增強以自適應為重點的城市高級韌性，確保城市系統從應對風險沖擊中通過學習創新，從而提升城市整體功能與運行能力。這種高級韌性是城市強化韌性或中級韌性的升級版，所對應的是韌性城市建設中的學習與創新問題，主要體現為在后危機沖擊時期通過總結經驗教訓，立足于把危機應對時梳理出的城市不足，增強成為城市正常運行下的常態化配置，從而彌補城市發展短板、堵塞城市發展漏洞、強化城市發展弱項、增進城市發展優勢，確保城市不斷增強持續發展、長期繁榮的能力和水平。

（三）優選城市韌性指標體系，確保深圳能夠在先行示范區框架下成長為全球韌性城市發展范例

不少國際組織和研究機構從不同角度構建起韌性城市評價體系，涉及基礎設施、社會組織、經濟保障等多個維度。

深圳謀劃建設全球韌性城市發展范例，不但需要樹立廣義韌性城市理念和確立以城市韌性為重點的任務指引，還需要把理念與指引細化為韌性城市指標，通過優選設計指標體系，從而為韌性城市建設提供實施層面的操作指南。這是因為優選后的韌性城市指標，能夠在把握全球韌性城市建設現狀與發展趨勢的前提下，以定性與定量相結合的方式，簡明直觀地反映韌性城市建設的重點難點，進而指標化地呈現城市韌性提升策略和行動計劃，為深圳建設韌性城市確立推進路徑和策略導向。

借鑒國際組織和研究機構構建韌性城市指標體系的設計與實踐，深圳在以全球韌性城市發展范例為導向構建和優化指標體系時，應注意以下幾點：

一是韌性城市指標體系應覆蓋韌性城市建設全流程，突出城市巨型系統應急處置、恢復常態、學習提升的綜合能力。既要包括加強抵御風險和危機沖擊的內容，突出承受重大公共事件沖擊與應急管理的能力，還要涵蓋在外力沖擊下城市彈性適應與恢復正常運行的要素，突出城市設施、生態、經濟、社會等領域恢復常態化運行的能力，更要涉及通過學習與創新不斷增強城市整體功能與治理水平的指標，突出補短板、強弱項、優長板的學習提升能力。

二是韌性城市指標體系應包含韌性城市建設全領域，突出城市空間規劃、設施建設、系統運行、協同治理的整體水平。一方面，要涉及與城市韌性相關的空間布局、建設標準、工程技術等物質層面的指標，從而體現以設計、交通、能源、水資源、環衛、道路、空間等為代表的城市基礎設施韌性水平;另一方面，要包含體現城市各子系統常態運行與協同治理的軟性指標，從而體現以應急管理、產業體系、社會領域、居民參與、城市戰略與資源統籌等為代表的共建共治共享水平、城市運行與協同治理韌性。

三是韌性城市指標體系應突出強化設施韌性、經濟韌性、社會韌性、治理韌性等重點領域和關鍵環節。從聯合國減災戰略署等主要國際機構方面的韌性城市指標來看，基本上都涉及這四個維度，國外文獻對韌性城市主要組成部分的研究結論強調到基礎設施、制度、經濟與社會四個層面①，疫情期間，國內若干研究大多也主要涉及到這幾個部分②。

設施韌性指標。從危機應對出發，重點編制包含與防災減災相關的各類城市基礎設施應急方案和彈性預案，同時根據需要隨時確立或調整文化、體育、展覽等大型公共場館應急功能及其預案，著力增強交通物流、水電供應、通訊保障、網絡安全、垃圾處理、醫療設備、生態屏障、環境修復等重點設施主要功能及其服務質量，確保各類城市基礎設施能夠滿足應急需求。

經濟韌性指標。以應急物資保障、產業多元體系、供應鏈彈性和財政資金支撐等為重點，一方面，為城市遭遇重大外部壓力和沖擊時提供必要物質供應和資金保障，另一方面，確保應急類產業能夠及時發揮作用，在此基礎上通過多元化的產業鏈、供應鏈、技術鏈、人才鏈及其協同機制，促進產業體系能夠迅速開展跨界生產并提供緊缺物資，從而構建能夠有效抵御和應對外部沖擊的經濟能力。

社會韌性指標。以城市公共服務、社會穩定與安全、醫療衛生、貧困救助、失業保障等為重點，構建涵蓋行政區劃、街道、社區、產業園區等全市域、多層級的社會包容性服務框架，從而不斷提高城市公共服務體系和基本民生保障的覆蓋面和服務保障能力，確保城市持續增強社會綜合韌性。

治理韌性指標。以提升城市治理體系和治理能力現代化為導向，依托中國特色社會主義制度根基，依靠由政府部門、市場化力量、社會團體及城市公眾共同構成的廣泛治理主體，遵循現代化治理理念，綜合運用現代治理方法與技術手段，構建形成治理體系完整、治理手段完善、治理技術完備、治理成效完美的靈活高效城市治理框架。按照治理韌性指標指引，確保真正做到城市戰略定力與發展策略彈性調整有機結合、危機應急管理與常態化規范運行有機結合、城市治理與社區治理有機結合、城市治理推進與城市自控力組織力適應力提升有機結合、治理體制機制建設與治理技術和治理手段現代化有機結合、城市自身治理與聯動發展區域協同治理有機結合。

四是韌性城市指標體系應根據城市發展戰略和發展水平及時進行適應性調整修訂，并動態化納入城市規劃部署與執行體系。一方面，深圳在先行示范區框架下謀劃建設全球韌性城市發展范例，有必要依據先行示范區建設階段性目標、深圳城市發展狀況特別是韌性城市建設進程，針對城市韌性短板、不足、欠缺與長板、優勢等現狀，及時修訂和調整韌性城市指標，從而確保韌性城市指標體系本身具備較強韌性，體現出應有的彈性與適應能力。另一方面，將適時調整的韌性城市指標及時納入長期戰略指引、中期行動方案、滾動式年度項目安排之中，同時與“十四五”規劃及相關專項規劃、城市總體規劃修編和城市建設計劃修編等相銜接，使韌性城市指標能夠適時融入全市規劃部署與執行體系，更好地發揮指標體系數字化、可視性和場景式的引領作用。

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