國土空間規劃與生態環境優化的關系研究

摘要：國土空間規劃與生態環境優化的關系日益密切。一方面，生態環境現狀情況已成為國土空間規劃資源環境承載力評價與“三線”劃定的重要依據;另一方面，科學的國土空間規劃是因地制宜引導人地關系良性發展的重要舉措，是促進經濟社會高質量發展的關鍵要素，是推動生態環境不斷優化的重要途徑和保障。

關鍵詞：國土空間規劃;生態環境優化;關系

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）11-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.083

Research on the relationship between land spatial planning and ecological environment optimization

Gu Lei

（Sixth Geological Brigade，Hebei Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources，Shijiazhuang Hebei 050000，China）

Abstract：The relationship between national land spatial planning and ecological environment optimization is getting closer and closer.On the one hand，the status of the ecological environment has become an important basis for the evaluation of the resources and environmental carrying capacity of the national land spatial planning and the delineation of the “three lines”; on the other hand， scientific land spatial planning is an important measure to guide the benign development of human-land relations according to local conditions and is to promote The key element of high-quality economic and social development is an important way and guarantee to promote the continuous optimization of the ecological environment.

Key words：National land spatial planning;Ecological environment optimization; Relationship

2018年3月，十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。2018年8月，自然資源部“三定”方案內設國土空間生態修復司，主要承擔國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環境恢復治理、海洋生態、海域海岸帶和海島修復等工作。2019年5月，中央辦公廳印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確科學布局生產空間、生活空間、生態空間，加強生態環境分區管治，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復。由此可見，生態環境優化、生態修復是國土資源科學管理的重要組成部分，與國土空間規劃的關系也日益密切，在此背景下有必要對二者關系進行深入探討研究，以適應新時代自然資源管理的新要求。

1 國土空間規劃的發展歷程與科學內涵

1.1 國土空間規劃的發展歷程

早在20世紀90年代，國務院及地方政府就開始嘗試各種“多規合一”方案，探索土地利用總體規劃與城市規劃的銜接與全域覆蓋。2004年，國家發改委在寧波、蘇州等6個市縣進行了“三規合一”試點工作。2013年，中央首次提出建立空間規劃體系。2014年，國家發改委、國土資源部、住建部和環境部四部委聯合印發文件組織開展了涉及28個試點城市的“多規合一”工作。2017年，包括海南、寧夏等9個省份在內的《省級空間規劃試點方案》印發。2019年中共中央、國務院聯合印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，確定了國土空間規劃的內容框架和技術規范。

1.2 國土空間規劃的科學內涵

國土空間規劃是對國土合理開發、綜合利用、科學治理進行宏觀調控的重要手段，是以國家發展規劃為統領、以空間規劃為基礎、以專項規劃和區域規劃為支撐的規劃體系，是國家空間發展的指南和可持續發展的空間藍圖，具有邊界清晰、定位準確、功能互補的基本特征。

國土空間規劃體系按規劃層級為五級，分別是國家級、省級、市級、縣級和鄉鎮級國土空間規劃，其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，其他三級規劃側重實施性;按其規劃內容類型上分為三類，分別是總體規劃、詳細規劃和專項規劃;其規劃運行包括編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系四類體系。各級各類各區的國土空間規劃應該依據區域特色、建設和管理特點，對國土空間規劃進行深入的探索。

2 國土空間規劃與生態環境優化的邏輯關系

國土空間規劃體系中有著多重的生態保護與環境優化內涵，包括生態安全底線、生態保護紅線、生態修復、資源環境承載力等內容。無論是縱向的各級規劃工作內容，還是橫向的重大專項設計，每個部分都與生態環境優化密切相關。

2.1 國土空間規劃是生態環境優化的關鍵舉措

我國改革開放以來，經濟社會取得了快速發展，但與此同時，粗放擴張的增長方式也造成了生態系統退化、環境污染加劇、資源約束趨緊等問題。十八大以來，生態文明被納入了國家“五位一體”總體布局，強調堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，節約資源和保護環境日漸重要。國土空間規劃政策是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。

2.2 國土空間規劃以資源環境承載力評價為編制基礎

資源環境承載力評價是規劃決策的重要依據，對于做好空間布局、產業規劃、結構調整以及建立健全國土空間管制機制等方面均有重要作用。在《省級空間規劃試點方案》中，明確指出開展資源環境能力評價與國土空間開發適宜性評價，其目的是為“三區三線”劃定奠定基礎[1]?！度珖鴩烈巹澗V要（2016-2030年）》提出：以資源環境承載力為基礎，積極推動國土集聚開發與分類保護相適應，優化國土空間開發格局[2]。工作中要牢固樹立底線思維，設定并嚴守環境質量底線，將各種開發建設活動限制在資源環境承載力范圍內。

2.3 國土空間規劃是調節經濟發展與生態環境良性互動的重要手段

國土是生態文明建設的空間載體，國土空間規劃是環境優化的政策載體。扎實有序推進國土空間規劃編制工作，明確資源環境承載壓力的大小，識別區域發展的“限制性因子”[3]，對未來區域的環境承載狀況做出監測和預警，可以很大程度上促進資源管理與環境優化[4]。國土資源的綜合調查與環境承載力的綜合評價與分區，除服務于國土空間規劃工作外，還可以提供資源環境數據基礎，為社會經濟可持續發展起到導向作用。此外，通過開展國土空間規劃體系下的國土綜合整治與生態修復專項，踐行“綠水青山”就是“金山銀山”理念，也為區域環境治理提供了明確指引，必將對區域產業經濟的調整產生積極的促進作用，有利于實現經濟發展與生態環境優化的良性互動。

2.4 國土空間規劃以生態環境優化為核心任務

國土空間規劃確定2035年的目標是基本形成生產空間集約高效、生活空間適度宜居、生態空間山清水秀的國土空間格局，形成生態空間山清水秀的國土空間格局是國土空間規劃的核心任務之一。國土空間規劃一方面是對國土空間中的生態環境空間實現強有力的保護，另一方面是對城鎮建設空間實施高效合理的安排，這兩方面構成了國土空間規劃的兩大重要任務。因此，國土空間規劃的編制與實施過程的核心即是生態環境不斷優化的過程。

3 總結

3.1 準確的資源環境承載力評價為生態環境優化奠定基礎

國土空間規劃具有復雜性、區域性、前瞻性、持續性和戰略性等基本特征，資源環境承載力是動態的。對資源環境進行準確的評價，要應用統一的測繪基準和測繪系統，選用先進的信息化手段構建統一的基礎信息平臺，利用豐富而準確的資源環境基礎數據以及客觀可操作的評價結果，統籌協調區域內關鍵性資源環境制約因素，綜合衡量環境容量、資源潛力、生態適宜性等條件，探索構建能反映資源環境問題本質的綜合評價指標體系，明確各區域的功能定位和規劃方向，從空間上明確指出規劃范圍內未來生態修復的重點區域[6-7]，從而更好地為生態環境優化奠定堅實的基礎。

3.2 可持續的國土空間規劃戰略為生態環境優化提供方向指導

國土空間規劃的終極目的是保障資源環境對社會經濟發展的供給。展開國土空間規劃與生態環境優化的持續性戰略研究，針對兩者在持續性發展過程中出現的問題進行充分調研評估，有助于為生態環境優化提供明確的方向指導。因此，一方面，要將國土空間開發活動控制在資源環境良性發展的承載范圍內，另一方面，要通過國土空間規劃技術展開資源的高效利用與環境整治和生態修復，保護資源更新與環境可持續性乃至增加資源環境的承載能力[5]。

3.3 科學的國土空間規劃理論為生態環境優化提供技術支撐

國土空間規劃涵蓋空間結構優化、自然資源保護和利用、城市空間形態與風貌管控、歷史文化保護等諸多內容。國土空間規劃涉及的理論包括區位論、梯度理論、空間結構理念以及RS、GPS、GIS等方面。運用科學的國土空間規劃理論指導各級國土空間規劃編制和全面實施，對于促進資源的可持續利用、生產生態生活空間的合理布局都具有積極意義，必將對生態環境優化提供更為有效的技術支撐，必將帶動和促進相關理論和技術的更新發展，不斷深化理論認識、指導實踐、推動工作。

3.4 不斷增強的國土空間規劃公眾參與為生態環境優化提供了切入點

近年來，我國人民群眾對于美好生活的追求日益增強，越來越重視生活環境質量。國土空間規劃的目標就是提高人居環境質量，而且公眾對于生存區域的環境狀況理解更真實、更深刻。因此，公眾參與國土空間規劃一方面有利于規劃的廣泛接受和順利實施，另一方面有助于提高國土空間規劃的科學性、切實性與可操作性，更有效地解決人民群眾遇到的生態環境實際問題，推動生態環境優化。

3.5 有效的國土空間規劃實施手段為生態環境優化提供制度保障

編制與實施國土空間規劃是促進資源節約、環境優化和經濟社會協調發展的重要手段，科學的規劃只有付諸實施才有意義。國土空間規劃實施是確保國土空間規劃從靜態型藍圖式規劃向動態型政策式規劃轉變的重要環節[8]。在國土空間規劃的實施過程中，需要不斷進行規劃結果的調控和規劃實施的反饋，而完善的國土空間規劃專項立法、健全的國土空間規劃管理體制和運行機制是促進規劃有效實施的關鍵，這一系列規劃實施監督管理過程也為生態環境優化提供了制度保障。

參考文獻

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.省級空間規劃試點方案[Z].2016.

[2]國務院關于印發全國國土規劃綱要（2016-2030年）的通知[Z].2017.

[3]劉貴利，郭健，江河.國土空間規劃體系中的生態環境保護規劃研究[J].環境保護，2019，47（10）：33-38.

[4]耿海青，陳雷.試論區域空間生態環境評價如何參與國土空間規劃[J].環境保護，2019，47（19）：12-15.

[5]岳文澤，王田雨.資源環境承載力評價與國土空間規劃的邏輯問題[J].中國土地科學，2019，33（3）：1-8.

[6]譚縱波，龔子路.任務導向的國土空間規劃思考[J].城市規劃，2019，43（9）：61-68.

[7]林堅，吳宇翔，吳佳雨，等.論空間規劃體系的構建-兼析空間規劃、國土空間用途管制與自然資源監管的關系[J].城市規劃，2018，42（5）：9-17.

[8]蘇世亮，呂再揚，王偉，等.國土空間規劃實施評估：概念框架與指標體系構建[J].地理信息世界，2019，26（4）：20-23.

收稿日期：2020-09-21

作者簡介：顧蕾（1982-），男，漢族，研究生學歷，研究方向為國土工程。