新時代城鄉融合發展背景下“鎮村聯動”建設探索

阮宇超 葉紅 陳可

[摘要]伴隨鄉村振興和粵港澳大灣區兩大國家戰略的全面實施，實現城鄉融合發展已成為新時代廣東省深化改革的關鍵所在，發揮小城鎮對城鄉融合發展的促進作用具有積極的研究價值。文章以新時代廣東省“城一鎮一村”的發展需求為牽引，認為“鎮村聯動”能夠成為推進城鄉融合發展的可行路徑，并研究了派潭鎮“鎮村聯動”的實踐探索，以期為廣東省乃至全國其他區域城鄉融合發展提供有益借鑒。

[關鍵詞]新時代;城鄉融合;鎮村聯動

[中圖分類號]F299.27 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2020）03-0031-06

[作者]阮宇超 碩士研究生 華南理工大學建筑學院 廣州 510000

葉紅 副教授 華南理工大學建筑學院 廣州 510000

陳可 博士研究生 華南理工大學建筑學院 廣州 510000

一、新時代廣東城鄉融合發展的背景

1.廣東省城鄉發展關系的現實問題

改革開放以來，廣東省抓住機遇，率先行動，經濟發展水平顯著提升，地區生產總值自1989年起連續30年位居全國首位，成為我國經濟最發達的地區之一。然而，在經濟發展取得傲人成績的背后，廣東省城鄉二元結構問題日益凸顯，并成為制約自身全面協調發展、深化改革的關鍵因素。

（1）城鄉發展差距大。隨著城鎮化和新農村建設的推進，廣東省城鎮和鄉村都取得了較大的發展，然而城鄉之間在公共服務、基礎設施建設等方面均存在著顯著的差距。以城鄉人民收入水平來看，盡管農村居民人均可支配收入逐年提升，但總體來看，城鄉差距依舊懸殊。2018年，廣東城鎮居民人均可支配收入44340.97元，農村居民人均純收入17167.74元，城鄉收入比為2.58：1，相較于2009年（城鄉收入比為3.12）雖有所下降，但高于地區生產總值名列全國第二的江蘇省（城鄉收入比為2.26），并且2015年至2017年城鄉收入比均處于2.60：1的水平，城鄉收入水平差距縮小的步伐有所放緩。

（2）區域發展不協調。城鄉差距也是造成全省區域經濟發展不平衡的重要原因之一。按地理特征和經濟發展水平，廣東省分為珠三角、粵東、粵西和北部山區四大經濟區域，珠三角盡管城鄉收入差距最大，但實際上其經濟發展和城鎮化水平最高，與其它三個區域拉開了巨大的差距，區域之間發展極不平衡。改革開放后，珠三角憑借政策先行、臨近港澳的區位和土地成本低等多種優勢，不斷推進產業升級和經濟市場擴大，經濟社會發展因而取得了飛躍性提升。反觀粵東、粵西和北部山區，囿于偏遠的地理位置、薄弱的經濟發展基礎等因素，自身發展嚴重滯后。2018年，珠三角地區生產總值高達81048.5億元，而粵東、粵西、北部山區相加合計只有19977.45億元，不到珠三角地區的四分之一。區域經濟發展嚴重失衡成為廣東省推進新型城鎮化建設、實現區域城鄉協調融合發展亟需突破的瓶頸。

（3）鎮的職能作用發揮關系被忽略。小城鎮作為“城尾鄉首”的一級行政單元，承擔著城市與鄉村在公共服務、行政管理、生產要素以及空間發展等方面的銜接作用，是城鄉經濟社會發展相互融合的載體。然而，在過去快速城市化進程以及當前大量特色小鎮及美麗鄉村的建設中，雖然城市的產業和人口承載能力大幅提升，農村生產生活條件也明顯改善，但作為聯系城鄉的橋梁——小城鎮發展卻明顯滯后。廣東省小城鎮量大面廣，但缺乏集聚效應，除珠三角地區的專業鎮和特大鎮之外，大部分小城鎮規模較小、人口吸納水平低，缺乏有力的產業支撐，發展動力也不足。由于大多數鎮公共服務提供功能較弱，農村居民往往越過鎮一級，直接流動到城市，由此造成小城鎮連接城鄉的功能逐漸被弱化，成為了城鄉融合發展的薄弱環節。

2.新時期城鄉發展戰略的目標指引

黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”，要求“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”，這成為新時代解決“三農”問題、重塑城鄉關系的重大舉措。在國家鄉村振興戰略的目標指引下，廣東省積極響應，強力部署，相繼出臺《中共廣東省委廣東省人民政府關于推進鄉村振興戰略的實施意見》（粵發[2018]16號）、《廣東省關于深入推進“千村示范、萬村整治”工程的行動方案》等，明確省級財政10年時間投入1600億元全面補齊農村人居環境和基礎設施短板，扎實推進鄉村振興進程。鄉村振興成為新時代廣東省推動城鄉融合發展的重中之重。與此同時，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調“構建開放型融合發展的區域協同創新共同體，打造充滿活力的世界級城市群”，揭開了廣東以珠三角為核心引領全面深化改革、擴大開放的新篇章。縮小城鄉差距、實現城鄉融合發展、促進區域協調發展成為新時代廣東省塑造新型城鄉關系的主要目標與方向。而在新時代，廣東省推進城鄉融合發展的一個重要著力點便是加快村鎮建設，強化“鎮"聯結城鄉發展的紐帶作用，構建共榮共享的“城一鎮一村”發展新格局。

二、“鎮村聯動”是推動城鄉融合發展的可行路徑

“鎮村聯動”是以小城鎮作為城鄉融合發展的空間載體，把小城鎮和村莊作為一個整體，統籌規劃，共同建設;強調資源要素的互通共融，實現以鎮帶村，以村促鎮，鎮村融合。

1.相關研究回顧

“鎮村聯動”的理論內涵和實踐探索還在不斷發展和完善，現有研究更多集中在以地方為代表的實踐探究上。蔡安青（2014）指出，鎮村聯動建設是以小城鎮作為城鄉融合的載體，把城鎮化和新農村緊密結合，是中國特色的新型農村城鎮化道路，是通向城鄉一體化的橋梁。當然，并非所有的鎮村都適合開展鎮村聯動建設，只有那些有產業支撐、有就業空間、有持續發展動力的鎮村，才具備鎮村聯動發展的基礎。譚麗婷（2018）選取了北京市10個小城鎮作為研究對象，從政府、規劃師、企業、村民四個主體角度分析鎮村聯動的實施模式及其存在的問題，提出“多元模式、完善編制、建立平臺、完善政策、規劃管理”的優化路徑。劉恬（2017）通過調查貴州多個聯動發展示范小城鎮，強調應以“規劃、建設、產業、生態、管理”為重點來實現村鎮聯動發展。不同于以實踐為基礎的研究探討，陳飛燕（2014）從產業鏈的理論視角出發，以產業價值和結構屬性為切入點，提出了基于產業鏈空間引導的村鎮空間聯動規劃策略。熊正賢（2019）則通過借鑒耗散結構理論，認為鎮村聯動發展應當從特色小鎮的空間重構人手，找準主客體，保持鎮村發展的開放性。

2.“鎮村聯動”的地方實踐與經驗

盡管鎮村聯動有利于加快推進城鄉融合發展，但在不同地區其具體操作方法和實施模式卻不盡相同。江西省作為全國最早開展鎮村聯動發展建設的地區之一，摸索出了一套相對有效的實踐方法。一是強調規劃引領，統籌城鄉規劃管理和鎮村發展布局;二是以發展現代農業、縣域工業園區和現代服務業為重點構建鎮村產業體系;三是通過實行“三置換”①促進農村人口向城鎮轉移;四是推進城鄉發展要素的均衡配置。貴州省在學習借鑒江西等地先進經驗的基礎上，結合全省鎮村發展的差異化特征，將城鎮體系劃分為城鄉統籌發展區、鎮村聯動發展區和“1+N”鎮村聯動發展區。針對不同分區，以規劃聯動、建設聯動、產業聯動、生態聯動和管理聯動為抓手推進鎮村聯動發展。

三、廣東省增城區派潭鎮“鎮村聯動”發展的探索實踐

派潭鎮地處珠江三角洲地區北端，位于廣州市增城區北部，距增城區中心28公里，距廣州市70公里。全鎮共轄36個行政村、1個居委會，總面積289.5平方公里。鎮內山水田園風景秀美、資源豐富，是廣東省境內少有的原始自然生態景觀保持較好的地區之一，以白水寨風景名勝區為代表形成了較好的旅游產業發展基礎。古往今來，派潭鎮一直是廣州北部的農業與商貿中心，是融會廣府文化與客家文化的重鎮。近年來，隨著廣河、增從高速的建成通車，派潭也融入了珠三角城市群1小時生活圈。在城鄉建設發展過程中，派潭鎮也曾面臨發展動力不足、城鎮化水平低、經濟發展落后、鎮村發展割裂等問題，但隨著近些年來“鎮村聯動”舉措的實施，逐步實現了產業結構升級，形成了城一鎮一村融合發展的良好局面，有力地提升了城鄉發展水平。派潭鎮探索“鎮村聯動”的實踐可以總結為以下幾個方面：

1.統一鎮村規劃管理，以多層次規劃引領鎮村發展建設

強化規劃的引領作用。從2011年開始，派潭鎮通過編制《派潭鎮總體規劃》《白水寨風景名勝區總體規劃》《白水寨風景名勝區總體策劃》《派潭鎮綠道網規劃及沿線產業發展規劃》《派潭鎮高灘片區控制性詳細規劃》《派潭鎮村莊規劃》等一系列重要規劃，形成了完善的規劃編制體系，對鎮區、景區、社區和鄉村區進行了有序的規劃建設引導和控制，以多層次規劃體系推動“鎮村聯動”發展。同時，建立了鎮的規劃管理組織機構，設置了“規劃建設辦”，配備多名專業技術人員并健全管理服務制度，有效擔負起鎮域的規劃建設管理工作。派潭鎮通過統一規劃建設管理，為鎮村聯動發展做好頂層設計與謀劃工作。

2.劃定“鎮區-景區-社區-鄉村區”四大功能區域，實現分區聯動發展

依據鎮村規劃的目標與方向，派潭鎮將鎮域劃分為鎮區、景區、社區、鄉村區四大聯動發展區域，制定針對性的發展措施，并在此基礎上按照主、次功能區域進行適當的再分區或分級，進一步引導政策與資源分配，落實用地和功能發展方向。其中，鎮區發展以村鎮服務中心和旅游為主導，兼顧房地產業的發展，充分利用自然、人文資源發展成為獨具特色的旅游小鎮，強化鎮區發展動力及核心帶動能力。景區主要針對現有旅游資源的空間承載地以及未來潛在可利用區（如特色村莊等），承擔著未來全鎮主導產業發展的任務，同時結合其原有的農業發展基礎，形成新的特色產業。社區則重點考慮人口增長所帶來的地產發展需求，選定用地空間進行綜合開發。而鄉村區主要指鎮域南部適合發展規模農業的地區，重點進行村莊土地整理和集約化利用，大幅提升農業機械化水平，通過發展都市休閑農業實現與鎮區、景區、社區的功能聯動。

3.統籌協調安排和部署，推動鎮村基礎設施和公共服務共建共享

派潭鎮以“補齊鄉村，完善鎮區，全面協調”為原則加強統籌安排，促進了城鎮與鄉村在基礎設施和公共服務設施上的共建和共享。在基礎設施建設方面，全鎮實現了從源頭到終端的垃圾分類回收處理，成為廣東最早實現垃圾全面回收處理的鄉鎮;完成了全鎮水泥路、路燈、自來水、有線電視、公共交通的“五通”;全鎮90%以上的村完成了“預處理+人工濕地”“預處理+厭氧水解池”等生活污水的生態化處理工程。與此同時，近年來派潭鎮不斷提升鎮村公共服務配套功能。在鎮區，改擴建了包括敬老院、中心幼兒園、派潭中學、中心醫院、影劇院、文化中心等重要民生工程，并圍繞派潭廣場，將社區服務、計生服務、社會保障等各類公共服務集聚在一起，形成“一站式”服務。而在村莊地區以滿足居民的日常生活需求為基礎，以生活水平提升為目標，在所有行政村都建設落實了文化室、衛生室、農家書屋、休閑小公園、籃球場為主的公共服務設施體系。

4.以“鄉村公路+精品綠道為基礎，實現鎮村綠色生態建設聯動

作為廣東省最早建設綠道的城鎮，派潭鎮充分結合鄉村公路的建設，積極打造覆蓋全鎮域的精品綠道慢行系統，將城市和鄉村有機地聯系起來。派潭鎮進一步加強鎮村生態建設與保護，大力建設千畝生態花園，實施“一河兩岸”綠化整治，系統清疏全鎮河（渠）道;打造派高公路生態景觀主軸，因此獲得了“全國美麗宜居小鎮”“全國特色景觀旅游名鎮”“廣東省文明鎮”等榮譽稱號。全鎮四大片區重點落實綠道文化主題，實現綠道與鎮區旅游服務、景區開發、社區建設以及農村發展的全面互動，形成了鎮村生態友好、產業互補的聯動發展。

5.促進“一三聯動”，實現鎮村產業融合發展

派潭鎮依托基礎設施完善與生態本底優越的良好基礎，立足自身的資源優勢，較早就開始大力發展生態旅游業和現代農業，依靠白水寨風景名勝區、大封門水庫等優勢旅游資源，發展自然觀光、鄉村人文、都市農業等多種旅游項目，推動農民參與融入旅游產業發展鏈條。派潭鎮同時引進了禾牧田農業旅游綜合體、四季田園生態旅游綜合體、聯合國際智慧設施農業4.0項目、碧綠源田園綜合體等大型農業田園綜合體項目，這為促進農村一三產業融合發展搭建了重要平臺。

四、總結

派潭鎮作為珠三角地區的轉型發展小城鎮，通過“鎮村聯動”舉措的實施，有效實現了城鄉之間的發展聯系，為廣東省乃至全國其他區域城鄉融合發展提供了一定的借鑒。但派潭鎮實踐探索的重點還是偏向于城鄉發展的“硬建設”層面，而對于社會文化、生活方式等“軟治理”層面如何進一步實現融合與協調則相對缺乏考慮。同時，派潭鎮也只是眾多小城鎮中的一類代表，對于廣東省乃至全國其他地區更多不同類型的小城鎮而言，以“鎮村聯動”推動城鄉融合發展則需要因地制宜地不斷探索、總結和完善。