對當前開展政府投資工程結算審計的思考

劉繼東

摘 要：本文分析了當前開展工程結算審計的必要性以及與工程結算進行審計相關的法律條文，著重就下一步怎樣開展工程結算審計提出幾點建議。

關鍵詞：政府投資工程;結算審計;思考

隨著全國人大法工委的《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有規定提出的審查建議的復函》（以下簡稱《復函》）明確，直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的地方性法規，應當予以糾正。審計機關對工程結算到底是否有審計的必要？審計機關是否有權利對工程結算進行審計？又該怎樣才能避免走到“以審代結”的老路上去？本文對此進行分析與探討。

一、工程結算審計是投資審計重要環節

雖然從投資審計的發展趨勢來看，從重點關注工程造價轉變到關注發現工程建設中的管理漏洞、資金使用績效評價上來，但目前來看，特別是市縣層級，被審計單位與施工方在結算中明顯存在高估冒算，甚至欺詐、造假等行為造成資金流失現象層出不窮。社會審計機構為了營利目的與建設單位、施工單位、監理串通作假現象也時有發生。所以現階段審計機關在對投資項目各環節進行審計監督的同時，必須把對工程結算審計作為投資審計重要環節來對待。

二、對工程結算進行審計的法律依據

首先，我們來看對工程結算進行審計是否符合審計的法律規定。《中華人民共和國審計法實施條例》第二十條：“審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：審計機關對前款規定的建設項目的總預算或者概算的執行情況、年度預算的執行情況和年度決算、單項工程結算、項目竣工決算，依法進行審計監督”;《政府投資項目審計規定》第六條：審計機關對政府投資項目重點審計以下內容：“……（九）工程造價情況;……”。由上述條款可得知開展竣工結算審計是審計機關的法定職責。

其次，我們再看其他相關的法律文件是否對審計機關開展竣工結算審計有所抵觸。目前所知有以下兩條已發布的法律文件涉及工程結算審計，一是2017年6月5全國人大法工委《復函》“地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據……，超越了地方立法權限，應當予以糾正。”，二是2020年2月26日住建部辦公廳下發《關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業開復工工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確要求：規范工程價款結算，政府和國有投資工程不得以審計機關的審計結論作為工程結算依據，……。仔細分析上述兩項法律文件，《復函》強調的是以法規形式強制規定“以審計結論作為工程結算依據”這種限制民事權力，超越地方立法權限的行為，并沒有否定審計機關對工程結算行使監督的權力;《通知》則也只是否定了審計機關對工程的定價權，而并沒有否定審計機關對工程結算行使審計監督權。

三、對下一步開展工程結算審計的幾點建議

（一）推動外部環境的改變來適應新的形式

推動地方政府及相關部門轉變對結算審計固有觀念。審計機關應把涉及“不得以審計結果作為竣工結算依據”的相關文件以及審計署《關于進一步嚴格規范投資審計工作的通知》精神及時向當地黨委、政府匯報并做好解釋工作，與相關部門做好解釋溝通工作，爭取理解與支持，使其明白結算審計只是投資審計監督其中的一個環節，而并不是取代建設單位成為項目結算主體。對水利、教育等建設項目較多的部門，鼓勵其配置工程造價專業人員，建立自己內審機構。通過強化建設單位本身的行政責任和有關責任人的責任，減少對審計機關的依賴。

推動政府及相關部門通過競爭擇優的方式購買社會服務，充分利用社會中介機構力量，培育一批提供優質服務、信譽良好的造價咨詢機構，從而減輕審計機關的壓力。審計機關加強對參與政府投資項目審計的社會中介機構和專業人員的指導、監督和管理。

（二）通過自身的轉變來適應新的形式

審計人員提高思想認識，找準定位。審計人員應該明白“以審代結”模式實質是異化了審計人員的監督權，使審計機關代替建設單位成為結算主體。部分審計人員認為審計部門放棄對工程的定價權，就是放棄了政府投資工程領域的權力和地位，但審計定價行為，不但使審計人員處在又當裁判員又當運動員尷尬境地，又面臨法律層面的風險隱患，多地審計機關為此發生訴訟并敗訴事件。審計機關只有找準定位，才能減輕審計壓力、降低審計風險，回歸監督本位。

改革創新探索工程結算審計新路徑。把原先審計報告的工程結算部分由審計人員直接確定核減金額，改為根據發現多計價款原因，如：某項重復計算、某項單價套用不合理等，列出問題清單，審計機關通過審計報告、審計決定等形式要求建設單位進行整改，由建設方根據問題清單督促施工方對工程結算書進行修正。

四、結語

雖然未來投資審計將向績效審計等新型審計方式轉變，但同時在現階段甚至更長一段時間內，對工程結算進行審計是投資審計充分發揮監督職能的重要職責。考慮到工程價款結算的技術復雜性，使審計人員如何既能正確履行政監督職責，又不越權不越位，就需要審計人員不斷探索從而適應新形式下的工程結算審計。

參考文獻：

[1]胡偉勝.落實全國人大法工委意見開展工程結算審計[J].審計月刊，2018.

[2]嚴鵬.基于區域現狀的政府投資工程“以審代結”規范化對策研究[J].桂林航天工業學院學報.2017.