漸進決策模型視角下基礎教育“減負”政策分析

【摘要】中小學課業負擔過重，已經成為社會關注的熱點問題。建國以來，基礎教育減負政策的變遷過程可用漸進決策模型加以解釋，該模型視角下的政策過程具有保持社會穩定的優點，但其缺陷導致基礎教育減負政策受制于以往的基礎教育減負政策，同時缺乏公眾意見的聽取。本文從政策網絡理論視角出發，提出構建政策制定者之間的溝通網絡和擴大公眾參與教育減負政策制定的渠道的對策來應對我國基礎教育“減負”政策缺陷。

【關鍵詞】減負政策? 漸進決策模型? 政策網絡

一、引言

減輕中小學的過重的課業負擔（簡稱“減負”）近年來成為政府和社會關注的熱點問題，國家出臺了許多有關中小學“減負”政策，國務院在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》、《關于加強家庭教育工作的指導意見》中提出加強減負建設，切實減輕中小學過重的課業負擔，各省級教育部門也相應地出臺了“減負”相關政策。梳理新中國成立70年來的教育“減負”政策文本，可以看出，減負一直都是政府關注的內容，一輪一輪的減負政策是對以前政策的修修補補，符合漸進決策模型的特征，然而70年來出臺了大量的減負政策，實際效果卻不能令人滿意。實踐證明，漸進決策模型和其他傳統理論一樣，存在局限性，需要補充和修正。因此，本文通過梳理教育減負政策的漸進變遷過程，分析出現周期性減負政策的原因，提出運用政策網絡模型應對漸進主義決策模型視角下基礎教育“減負”政策困境，以期為完善基礎教育“減負”政策提供一些思考。

二、教育“減負”政策的演變過程

建國以來有關中小學教育“減負”政策文本，應該劃分為三個時期。

第一時期周期約15 年，文本有8個，主要有《關于改善各級各類學校學生健康狀況的決定》、《關于中小學健康狀況和改進學校體育工作的報告》等政策文本。減負的基本主題是保證并改善師生的身體健康。

第二時期是六七十年代，“知識青年上山下鄉”的政策讓大批的青年去田里勞動，不存在課業負擔過重的情況，因此本文不對這一階段做教育減負政策分析。

第三時期是七十年代末至今，減負主題變得非常豐富，“身體健康”變為“身心健康”，直接治理中小學課外培訓班等問題。王毓珣認為這些“減負”政策不僅顧及行為實操層面，而且關注到思想觀念層面;不僅關注到學校內部的原因，而且顧及學校外部的原因。我國的基礎教育“減負”政策開始由單一思維走向復雜思維、由治標走向治本、從行政慣性走向制度規約。不僅關注學校和教師減負，同時開始兼顧家長與社會參與減負，明晰“減輕學生課業負擔是全社會的共同責任，政府、學校、家庭、社會必須共同努力，標本兼治，綜合治理”，從體制機制、均衡發展等全面策劃減負。

三、基于漸進決策模型對教育減負政策變遷的分析

（一）漸進決策模型的簡介

決策模型是一種方法論，為人們制定政策提供分析基礎。最早流行的是完全理性決策模型，起源于傳統經濟學理論，以“經濟人”假設為基礎，決策的每一步都是理性的，決策者能為實現組織和個人目標而作出最優的選擇，謀求最大利益。后來人們認識到決策是一項現實活動，受許多現實因素制約。在對完全理性模型的批判上，西蒙提出了滿意標準和有限理性模型，西蒙認為人的實際行動不可能符合完全理性，決策者只具有限理性，因此在決策中追求“滿意”標準有一定的合理性，更符合實際。但令人“滿意”標準具有主觀性，成為該決策模型的一個主要缺陷。查爾斯·林德布洛姆在批判理性決策模型和理性決策模型的基礎上提出了漸進決策模型。

1.漸進決策模型簡介

查爾斯·林德布洛姆最早在1959年發表于《公共行政評論》上發表的一篇論文提到了“漸進調試的科學”概念，他認為決策過程并不是理性決策模型所說的理性思考和科學分析的過程，而是一個不斷探索、逐步前進的過程。公共政策是僅有少量調試的政府過去的活動的延續，知識、成本和時間使決策者很難充分考慮各種備選方案和結果。

2.漸進主義決策模型的特點有：

（1）按部就班，在過去經驗的基礎上制定政策，伴隨漸進的調整和修正。

（2）積小變為大變，漸進決策的前進步伐較小，通過一步步的不斷的轉變，逐步達到目標，實現根本性變革。

（3）穩中求變，政策上的大起大落是不可取的，因為欲速則不達，會帶來許多抵制和負面影響，從而危及社會穩定。為了保證決策過程的穩定性，就要在保證穩定的前提下，通過一系列小變達到大變之目的。但是這種漸進的保守主義傾向，不太符合現代社會迅猛發展的特征，對于發展中國家尤其是需要進行改革規劃的一些領域是不適用的。

（二）基于該模型對“減負”政策的分析

建國以來的基礎教育減負政策的變遷是符合漸進決策模型的，一系列政策解決中小學過重的課業負擔問題，保證身心健康和全面發展。隨著社會和經濟的迅速發展，教育發展過程中暴露的的許多問題，政府在原來的政策上加以增刪和更新，以期符合不同時代下中小學生的發展需求，這樣的變革可以用漸進決策模型加以分析：

1.按部就班原則，中小學教育減負政策的決策過程是決策者基于過去的經驗對現行的政策稍加修改，決策過程具有連續性。建國初期，由于經濟水平和人民的生活水平較低，政府比較關注學生的身體健康問題，為了達到目的，政府通過改善教材、減少授課課時數、增加休息和時間等硬性規定來實施。改革開放以來，恢復了高考制度，學生學業負擔迅速增加，這一階段在建國初期的減負政策上增加了嚴格按照教學計劃教學、控制考試與競賽次數、規范教材使用、完善評價方法、利用教育信息化促進教育公平，繼續進行考試招生制度改革、修改課程標準、規范校外教育培訓機構，同時倡導加強家庭教育，家長參與減負，營造積極良好的社會減負氛圍，構建家庭、學校、社會協同減負主體。教育減負政策基本上是對原先的政策進行修補，政策制定的宗旨是按部就班的。

2.以小積大，教育減負政策通過社會的發展情況、現實問題的分析和決策效果的不斷累積而實現根本改革。主要的變化在于教育觀念的轉變，最初生活水平較低的社會環境下的保證學生的身體健康，到恢復高考制度后的提升教育質量，推行素質教育強調全面發展，根據不同社會水平，逐步實現素質教育，實現人的全面發展。

3.穩中求變，政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達，會帶來許多抵制和負面影響，從而危及社會穩定。一個政策的出臺，必然會觸及一些人的既得利益，引起社會的廣泛關注，因此改革的步子不能太大。然而新的減策的實施并沒有得到家長和社會各界的肯定，甚至引起了社會和部分家長的誤解。可以看出符合漸進決策模型的教育減負政策在社會發展速度迅速、生活水平大幅提高、家長和社會對教育認知水平的提升的今天，出現了一定的局限性。

四、基礎教育“減負”政策的困境及原因分析

今年11月，引發社會普遍關注的自媒體文章《南京家長已瘋》一文在朋友圈被大量轉載，文中出現學校不布置作業，沒有各種測試，不允許交流課外培訓項目等，培養了身心健康的學渣等偏激言論，教育“減負”政策引起了社會和部分家長的誤解。可以看出基礎教育“減負”政策執行出現了偏差，導致結果不能令人滿意。分析基礎教育“減負”政策困境，有以下原因：

1.教育政策缺乏系統的規劃，高等教育政策和基礎教育政策制定者之間缺乏足夠的溝通。設立985、211、“雙一流”重點建設學校政策與中小學基礎教育“減負”政策從教育政策的整體性上來看相違背的，重點高校擁有優質豐富的教育資源，能夠增加學生就業砝碼，為了爭取優質教育資源，在基礎教育階段家長和學校就開始加重中小學課業負擔，以獲得突出的競爭力，“幼兒教育小學化，小學教育初中化，初中教育高中化，高中教育大學化”這句話并不是空穴來風。不可否認，重點學校的設立在國家缺乏人才的歷史情況下確實迅速培養了一批人才，但在社會和經濟快速發展的今天，一方面，以推進素質教育為出發點要求中小學基礎教育要減負，另一方面在高等教育政策上沒有做出配套的設計，教育政策缺少系統的規劃，導致基礎教育減負政策的提出，沒有得到家長和社會理解，這種矛盾阻礙了基礎教育減負政策的有效執行。

2.基礎教育“減負”政策制定過程中缺乏公眾的參與，忽視利益主體的利益表達。教育政策不僅是國家為了配合經濟建設對教育領域進行規劃和指導的手段，更是公民角逐和聲明教育權利的根本途徑。從我國教育政策制定的實際情況來看，教育目的和方針主要來自國家領導人的談話和報告，政府是主要的政策制定者，作為教育利益主體的學校、教師、家長、學生和用人單位等很難在政策制定過程中表達訴求。例如基礎教育減負政策中多次出現的硬性規定如規定學習時間、作業時間和鍛煉時間，削減在校時間，為了達到減負目標搞“一刀切”，忽視了學生的差異性，每個學生的理解力和效率不一樣，同樣的學習時間收獲也不相同，這樣的硬性規定在一定程度上損害了部分學生和家長的利益，為了達到學習目標，他們往往要參加一些課外培訓班，家長也要付出更多的時間和金錢。作為教育政策的利益相關者家長、學生和學校往往很難表達出他們執行這些規定的困難，也會加劇了家長和老師之間的誤解和矛盾。

五、基礎教育“減負”政策的困境的改善路徑

針對基礎教育減負政策出現的困境及其原因分析，政策網絡模型帶來了新的思考。政策網絡理論認為 ，各種政策主體之間出于交流信息和意見的需要、交換資源的需要、結盟的需要、追求權力的需要與利益協調需要而參加政策網絡。

政策網絡為我們理解教育減負政策過程提供了較好的分析模型，隨著社會的發展，教育政策不僅僅是學校、教師和學生所需涉及的領域，更是家長和整個社會關注的焦點，學生及其家庭通過教育政策實現階層流動，國家通過教育政策培養人才推動國家進步，教師和學校通過教育政策實現其成長和利益，各種政策主體在追求利益滿足需求的同時，也在形成相互依賴的關系，構成了政策網絡，政策網絡各主體之間的關系及其構成結構對政策的制定、執行和結果都有很大的關系。可以從以下兩方面進行改善：

一是構建政策制定者之間的溝通網絡。由于政府參與者在政策制定中的主導地位，不同政府部門和同一部門中不同機構的合作和協調對克教育政策制定中的矛盾顯得尤為重要，為了實現教育政策的一致性，避免基礎教育“減負”政策和高等教育政策出現矛盾，政策制定者應該進行溝通和協調。教育部制定基礎教育減負政策過程中，高等教育司、基礎教育司、職業教育和成人教育司都應重視基礎教育減負政策的議題，因為這些教育類型貫穿公民接受教育的不同階段，本身就具有連續性，來應對基礎教育減負政策的可執行性。

二是擴大公眾參與教育減負政策制定的渠道。為了擴大教育政策制定的民主化，最重要的方面就是教育利益相關者有機會、有渠道表達自己的利益需求。在基礎教育減負政策制定過程中，政府仍主導政策網絡，并與社會參與者及其觀念間存在較大差異，由于不同的知識水平、經濟狀況和社會地位等因素，弱勢群體表達利益的渠道較少，強勢群體在利益博弈過程中占有利地位，為了避免忽視弱勢群體合理的利益表達權利，可以通過聽證會和座談會的方式傾聽不同群體的需求，建立協商制度，進行利益協調。此外，為了改善當前聽證會、座談會等形式的參與人數限制的情況，政府應營造寬松環境，鼓勵社會組織和教育協會的成立，使其發揮提出教育建議和教育矛盾協調的作用。

六、結語

教育問題是當下社會關注的熱點問題，基礎教育減負問題是其中的一個重要方面。七十年來，基礎教育“減負”政策不斷被提出，不斷被關注，說明中小學學業負擔過重問題一直反反復復沒有得到解決。漸進決策模型視角下的教育減負政策在一定程度上維持政治平衡，保證了社會的穩定，但是在政治文明迅速推進的今天，這種模型的弊端逐漸顯現。因此，通過政策網絡理論的運用，吸納更多的利益相關者參與決策過程，將政策網絡模型的多元主體參與和漸進決策模型的漸進發展、以小積大結合起來，使基礎教育減負政策的決策過程更加民主化，同時也能得到更多人的理解和執行。隨著社會的發展，基礎教育減負工作還需要政府不斷地完善領和社會群體的共同努力。

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作者簡介：伍清（1995-），女，江蘇淮安人，南京工業大學行政管理專業碩士研究生在讀，研究方向：公共政策。