農(nóng)村小額信貸的法律完善路徑探析

曹俐

摘要：農(nóng)村小額信貸在實施過程中依舊存在風(fēng)險，究其原因，在立法層面，規(guī)章制度龐雜，位階較低，缺乏真正剛性的法律規(guī)范，農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)缺乏法律約束和救濟(jì)。相比于國外的信貸扶貧制度，我國尚且處于初級階段，通過分析印度尼西亞和孟加拉的相關(guān)制度和有效措施，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。從實際情況和貧困農(nóng)戶自身出發(fā)，實現(xiàn)農(nóng)村小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：小額信貸;信用;風(fēng)險;監(jiān)管

中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.060

農(nóng)村扶貧小額信貸服務(wù)的發(fā)展取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，它為我國解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供了有效途徑。然而，在實施過程中仍然存在風(fēng)險和困難。缺乏法律的有效監(jiān)管，農(nóng)村小額信貸很難在良好的經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)展。

1農(nóng)村小額信貸的風(fēng)險問題分析

1.1法律風(fēng)險

1.1.1法律制度不明確，缺乏剛性

在農(nóng)村小額信貸的法律規(guī)制方面，還存在立法空白，大量的通知意見文件，體系龐雜，缺乏責(zé)任性條款，僅限于倡導(dǎo)性規(guī)范。對于信貸機(jī)構(gòu)主體資格、獲得貸款農(nóng)民的資格確定、信貸資金來源、拖欠還貸的追責(zé)機(jī)制并沒有相關(guān)的法律依據(jù)，只能依靠道德義務(wù)加以約束。

1.1.2法律制度紛雜，位階低

在中央的大部分通知意見缺乏剛性，僅限于一般倡導(dǎo)性條款的情形下，存在大量立法空白。各地政府制定了一系列的地方法規(guī)進(jìn)行約束，取得成效的同時也存在很大的漏洞。將可操作性強(qiáng)的剛性條款制定權(quán)限下放到地方，必定會導(dǎo)致各地存在差異和漏洞比如不符合資格的農(nóng)民利用各地規(guī)范差異漏洞獲得貸款。長此以往，將會影響農(nóng)村信貸市場的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

1.2市場風(fēng)險

1.2.1小額信貸機(jī)構(gòu)龐雜，地位不明確

在農(nóng)村小額信貸市場上，提供小額信貸的機(jī)構(gòu)龐雜，小額信貸機(jī)構(gòu)沒有法律的明確規(guī)定的主體資格，從事小額信貸主體資格不明確，導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)受限。國務(wù)院多部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》規(guī)定：凡愿意參與扶貧工作的銀行金融機(jī)構(gòu)，均可為扶貧貼息貸款發(fā)放主體（承貸機(jī)構(gòu)）。對于信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)定模糊，沒有準(zhǔn)確分類，導(dǎo)致各種機(jī)構(gòu)魚龍混雜，金融機(jī)構(gòu)得不到有效監(jiān)管。

1.2.2缺乏內(nèi)部調(diào)節(jié)機(jī)制

小額信貸是政府扶貧方式，往往由于政府介入干預(yù)過多，忽略了小額信貸作為金融創(chuàng)新工具自身的市場內(nèi)部調(diào)節(jié)機(jī)制。行政化的扶貧小額信貸必然會脫離市場，得不到有效快速的發(fā)展，使得農(nóng)民的信貸主體資格審查和資金發(fā)放環(huán)節(jié)相脫離，不僅對于貸款用途的審查和監(jiān)管可能發(fā)生漏洞，還會影響小額信貸的市場化運(yùn)作。從國際上來看，孟加拉的扶貧小額信貸雖然從成立到現(xiàn)在得到政府各方面的支持，但是它有自己獨(dú)立的組織系統(tǒng)，并且按照金融市場的規(guī)則獨(dú)立進(jìn)行。

1.3信用風(fēng)險

由于小額信貸的可持續(xù)發(fā)展主要依靠農(nóng)民的信用，操作中容易發(fā)生小額信貸的信用風(fēng)險，主要有惡意拖欠貸款、小額信貸的用途不當(dāng)（可能存在轉(zhuǎn)手貸）的現(xiàn)象等現(xiàn)象。

存在信用風(fēng)險的主要原因三點(diǎn)：首先，任何一項金融貸款服務(wù)都需要進(jìn)行用戶信用度的測評，扶貧小額信貸雖然是在政府支持下運(yùn)作的，但是農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)消費(fèi)與城市的模式存在很大區(qū)別，一部分的自給自足以及滿足生活需要的小額消費(fèi)，使得農(nóng)村地區(qū)的沒有構(gòu)建完善的信用體系。另一方面小額信貸無須擔(dān)保，農(nóng)民尚未形成信用意識，對法律問題認(rèn)識模糊，導(dǎo)致扶貧小額信貸沒有明確的制約手段，一旦農(nóng)民拖欠還款，小額信貸機(jī)構(gòu)并沒有相應(yīng)的措施進(jìn)行救濟(jì)。最后，法律對于農(nóng)村小額信貸的細(xì)則規(guī)定尚不明確，對于小額信貸的發(fā)放主體各地規(guī)定存在差異和漏洞，小額信貸機(jī)構(gòu)資金來源不明確，農(nóng)民的貸款使用途徑監(jiān)管不完善，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村小額信貸制度的實施和推行。

1.4經(jīng)營風(fēng)險

農(nóng)村小額信貸的主要用途主要有農(nóng)民農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營和村鎮(zhèn)企業(yè)的貸款。一方面村鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品的上市銷售有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，解決脫貧問題。但是另一方面，農(nóng)民由于文化水平不足，沒有高科技的生產(chǎn)設(shè)備導(dǎo)致生產(chǎn)效益不高，對于市場的敏銳度不夠。因此，在實際經(jīng)營過程中存在很大的風(fēng)險。對于這種情況，在實行扶貧小額貸款的過程中，扶貧部門要加強(qiáng)對農(nóng)戶的信息服務(wù)、技術(shù)和技能培訓(xùn)、銷售服務(wù)，提高其有效使用扶貧貼息貸款和還貸的能力。

2國外的農(nóng)村信貸發(fā)展模式的經(jīng)驗分析

2.1印度尼西亞模式

2.1.1法律制度構(gòu)建

印度尼西亞通過立法的方式的方式，推行小額信貸，先后頒布了《小額信貸法》和《銀行法》，一方面以法律的形式明確了小額信貸機(jī)構(gòu)和農(nóng)民間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;另一方面法律規(guī)定小額信貸機(jī)構(gòu)可以吸收公眾存款來保證自身運(yùn)作，有利于小額信貸公司的市場化運(yùn)作和穩(wěn)定發(fā)展。其次，規(guī)定了市場退出機(jī)制，對于無法保證自身運(yùn)營和長期處于虧損狀態(tài)的小額貸款機(jī)構(gòu)可以按照法律規(guī)定的一系列程序退出市場。

2.1.2市場化利率

實施利率市場化改革，扶貧小額信貸的利率可以圍繞市場規(guī)律上下浮動，農(nóng)村銀行小額信貸的利率介于 28% ～ 63%之間。扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)通過市場利率化，探索出自身的盈利模式。

2.1.3監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立

印度尼西亞設(shè)立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于扶貧小額信貸整個流程進(jìn)行監(jiān)管，從資格審查、貸款模式選擇、貸款利率、還款流程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，并且建立了符合實際情況的農(nóng)村銀行的監(jiān)管規(guī)則，有助于實現(xiàn)對扶貧小額信貸各主體的監(jiān)管和約束。

2.2孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式

2.2.1扶貧貸款對象

強(qiáng)調(diào)只對貧困人口中的最貧困者貸款，并把婦女作為優(yōu)先貸款對象。孟加拉地區(qū)的實際情況和實踐結(jié)果表明農(nóng)村女性因為貧困、家庭、社會等因素，缺乏教育機(jī)會，因而也很難獲得勞動和就業(yè)機(jī)會，缺乏必要的發(fā)展自身和擺脫貧困的機(jī)會，最終只能處在極度貧困的惡性循環(huán)之中。而另一方面，相比于農(nóng)村地區(qū)的男性，女性更能積累財富，獲得貸款后，能夠按時還款，保障扶貧貸款的高償還率，有助于實現(xiàn)農(nóng)村小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2貸款風(fēng)險監(jiān)管規(guī)避

孟加拉地區(qū)的“整貸零還”的還貸模式獨(dú)樹一幟，貸款采用一年期，分周進(jìn)行還款，該模式可以緩解還款壓力，起到監(jiān)督和及時監(jiān)管的作用，其次歸還的借款又可以迅速的流通借貸，有助于保障金融機(jī)構(gòu)的資金流動，減少借貸風(fēng)險，保障雙方的權(quán)利。

其次是“小組聯(lián)保”的擔(dān)保模式，即孟加拉的貸款人自愿組成小組，通常小組成員由5個人左右組成，成員由共同申請貸款，小組內(nèi)部互相監(jiān)督、互相團(tuán)結(jié)，互相幫助。小組成員需按期還款，倘若有人未還款或者惡氣拖欠還款，其他成員要承擔(dān)連帶責(zé)任，整組成員失去再貸款資格，該措施防范了金融機(jī)構(gòu)的借貸風(fēng)險。

孟加拉地區(qū)近年來又創(chuàng)新出新的“信貸激勵機(jī)制”，明確扶貧小額信貸各主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，采用集體化模式，定期召開會議進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，對貸款主體的信用情況進(jìn)行測評和監(jiān)督，制定還款計劃，由集體內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督。

2.2.3資金來源

孟加拉的鄉(xiāng)村銀行在開設(shè)之初就得到了政府的大力支持，目前鄉(xiāng)村銀行所使用的貸款本金全部來源于存款，其存款量是貸款量的 1.14 倍。孟加拉鄉(xiāng)村銀行雖然在創(chuàng)辦之初，獲得了政府、國際社會和基金組織的支持，但是孟加拉鄉(xiāng)村銀行借助一系列的政策措施，很快找到了自己的運(yùn)行模式，依靠政府支持，卻又能夠獨(dú)立運(yùn)行，實現(xiàn)市場化經(jīng)濟(jì)模式。

2.2.4貸款利率

孟加拉對于貸款利率進(jìn)行了區(qū)分，不同用途的貸款利率不同，比如像乞丐貸款不需要利率，對于助學(xué)貸款收取5%的利息，利率最低，可見孟加拉政府也逐漸意識到了教育對于脫貧的重要性。采取不同利率的貸款，一方面可以看出政府以及鄉(xiāng)村銀行的政策傾向性，另一方面也更能適應(yīng)實際情況，有助于扶貧小額信貸的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村商業(yè)銀行的市場化運(yùn)作和平穩(wěn)發(fā)展。

2.3國外經(jīng)驗和啟示

2.3.1減少政府干預(yù)，實現(xiàn)信貸金融機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)行

首先無論是印度尼西亞的模式和孟加拉的模式，政府只起到了宏觀監(jiān)管和資金政策支持作用，對于農(nóng)村商業(yè)銀行的運(yùn)行，完全按照市場化的模式展開，商業(yè)銀行形成內(nèi)部的經(jīng)營盈利模式。而中國的模式下，地方政府制定農(nóng)村小額信貸模式的細(xì)則。銀行只負(fù)責(zé)放貸，貸款主體的資格審查權(quán)限和貸款額度的決定權(quán)在政府手中，銀行完全依附于政府的決策，沒有自身的農(nóng)村小額信貸體系，也無法進(jìn)行市場化運(yùn)作。參照印度尼西亞和孟加拉的模式，政府應(yīng)當(dāng)簡政放權(quán)，“支持而不干預(yù)，監(jiān)管而不監(jiān)控”。

2.3.2保障金融機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)行

孟加拉對于不同用途的貸款，采用不同的利率模式，實現(xiàn)了基本的生活保障，體現(xiàn)了對教育的重視，同時也保證了商業(yè)銀行的盈利模式運(yùn)行。印度尼西亞實行市場化的信貸利率模式，利率圍繞市場規(guī)律變動，金融機(jī)構(gòu)也獲得了豐富的盈利。中國的大量扶貧工作都是靠中央財政撥款，農(nóng)民無償獲得補(bǔ)足，一方面中間環(huán)節(jié)容易造成腐敗，另一方面，一味的“輸血式”扶貧無法解決根源性問題。這種情況下金融機(jī)構(gòu)的參與是當(dāng)務(wù)之急，通過扶貧貸款使得農(nóng)民獲得自我就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會，才能真正擺脫貧困。

2.3.3采取“信用保證”措施，提高還款率

由于我國法律對于農(nóng)村小額信貸只有倡導(dǎo)性條款，沒有追責(zé)性約束條款，因此對于農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)和農(nóng)民沒有約束和規(guī)制，依靠道德義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。印度尼西亞的模式設(shè)立了單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定監(jiān)管細(xì)則，進(jìn)行監(jiān)管。孟加拉也實現(xiàn)了“整貸零還，小組聯(lián)保”的模式和激勵措施，提高還款率。對于這兩種模式，中國可以進(jìn)行借鑒相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合中國的實際情況，政府可以建立農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險分散保障機(jī)制，以政府財政扶貧資金撬動和引導(dǎo)民間資金建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保基金，為農(nóng)業(yè)銀行扶貧貸款提供擔(dān)保。提高還款率，實現(xiàn)信貸機(jī)構(gòu)的資金回籠。其次，利用互聯(lián)網(wǎng)金融的優(yōu)勢完善農(nóng)戶信貸信息記錄。在互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展的大背景下，小額信貸公司可通過進(jìn)入全國范圍的個人信用信息數(shù)據(jù)庫，充分掌握農(nóng)戶信用信息。

3結(jié)語

本文通過分析農(nóng)村扶貧小額信貸存在的法律風(fēng)險、市場風(fēng)險、信用風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)我國扶貧小額信貸存在的困境。通過分析印度尼西亞和孟加拉的具體模式，得出適應(yīng)于我國國情的啟示，應(yīng)當(dāng)減少政府的干預(yù)，保障金融機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)行，建立我國的農(nóng)村信用擔(dān)保體系，可以借鑒孟加拉采取多戶聯(lián)保的措施，也可以設(shè)立相應(yīng)的保險基金，防止惡意拖欠貸款。

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