行政事業單位預算管理面臨的挑戰及對策

郭敏珉

摘 要：盡管行政事業單位不具有市場評價的體制機制，但仍可以從產出的社會效益與投入的專項資金額度的比較中，來定性分析出預算管理的資金效益現狀。

關鍵詞：行政事業單位? 預算管理? 挑戰? 對策

從目前所反饋的信息來看，行政事業單位在預算管理的流程上并未出現問題，但在預算管理中的資金效益實現上則存在不足。預算管理中的資金效益可以用“產出/投入”關系來表達，盡管行政事業單位不具有市場評價的體制機制，但仍可以從產出的社會效益與投入的專項資金額度的比較中，來定性分析出預算管理的資金效益現狀。可見，實現預算資金的效益問題便構成了行政事業單位財務內控所面臨的挑戰，這也構成了本文立論的出發點。

一、行政事業單位預算管理面臨的挑戰

（一）因工作項目驅動所面臨的挑戰

無論是行政機關單位還是事業單位，都承擔著向社會提供公共服務的職責，在其中的工作項目驅動下，行政事業單位存在著剛性的專項資金支出要求。正如上文所指出的那樣，預算資金支出的流程在形式上合規，但卻不能確保預算資金使用能夠遵循節約化原則。“形式上合規”體現在對預算資金的申請、批復、劃撥等多個環節中，無論是流程還是責任主體都能滿足行政事業單位所需遵循的政府會計制度的要求，也能夠滿足單位內部的財經制度。然而，不能確保節約化原則的執行則意味深長，其不僅能使合規的外在較好的去掩飾內在的資金浪費行為，還可能使行政事業單位的預算管理面臨道德失范所帶來的系統性風險。

（二）因市場評價缺位所面臨的挑戰

這里主要涉及到對預算資金管理的績效評價問題，且又主要發生在行政事業單位對專用性資產的購置領域。若是存在市場評價機制，則可以在價值層面分析出資產購置的“產出行政事業投入”關系，而在行政事業單位中則可能因無法量化，而使得專項購置經費存在著軟約束的可能。納入專項采購的資產具有專用性特征，在投入使用中不僅會產生會計成本，還會產生無形的沉淀成本，即指以往發生的，但與當前決策無關的費用。沉淀成本的產生不僅會影響預算資金使用的效益性，還會制約行政事業單位（特別是事業單位）的戰略決策。行政事業單位對待專項購置工作時一般以政府采購的形式去實施，在做出采購決策時并未受到市場評價機制的約束，所以在決策中容易受到主觀因素的干擾。

二、應對挑戰的著眼點

（一）著眼于形成全員參與下的預算管理

行政事業單位所執行的預算管理仍然屬于全面預算管理范疇，那么就需要突出全面預算管理中的“全員參與”要求。長期以來，執行預算管理的任務似乎成為了行政事業單位中財務部門的專利，在那些實施二級管理的行政事業單位，各職能部門也構成了預算管理主體，但因缺乏有效的監督模式而形同虛設。在問題導向下，則需要在黨建工作的推動下落實預算管理的各層級主體責任。落實主體責任十分重要，這歸因于對預算資金節約使用監管缺位的現狀反思之中。上文已經提出了預算資金節約使用問題，而該問題的產生一方面來自于信息不對稱現象的干擾，另一方面則來自于部門負責人的不作為所致。從整體視角下去審視這兩個方面的原因，根本還在于未能將預算管理職責下沉到基層部門和落實全員身上。因此，這里需著眼于形成全員參與下的預算管理模式。

（二）著眼于建立多部門聯動的評價機制

相比較于行政機關單位，事業單位在發展中需要購置大量的專用性資產，其目的或者為了更新換代，或者為了提高自身的社會服務能力。遵循著“需求部門提交申請—單位決策層集體決策—財務部門實施預算管理”的工作流程，便導致財務部門扮演著“出納”的角色。因此，在現行制度流程中來破解問題，則需要建立多部門聯動的評價機制。建立多部門聯動的評價機制著力強化預算資金的事后管理績效，所謂“事后管理”是指，預算資金投入到專用性資產之后和隨著這些資產歸口使用，建立多部門聯動去對專用資產的使用效益和使用效率進行全面考核，最終落腳于對該項預算資金投入的效益評價之中。具體而言，這里的多部門主要包括：財務管理部門、國資管理部門、紀檢部門、資產歸口部門等。

三、對策

根據以上所述，對策可從以下三個方面來構建：

（一）以黨建工作促進預算管理意識的提升

需要發揮行政事業單位的政治引領優勢，通過黨建工作來促進全體職工預算管理意識的提升。黨建工作所蘊含的作風建設、組織建設、思想建設需分別落實到，對單位中高等干部強化經濟作風建設，在專項經費使用決策中強化民主集中制建設，在全體職工中強化資金節約使用的思想建設。2019年1月1日，隨著新的政府會計制度落地執行，其中所蘊含的新意不僅體現在條文和實行“權責發生制”中，還體現在要求行政事業單位強化預算資金管理，并以追求預算資金配置效益為主線的現代預算會計觀中。為此，行政事業單位黨委應以推動全員學習“新政府會計制度”為契機，深化全體職工對全面預算管理的認識。筆者建議，行政事業單位財務管理部門應承擔此次提升預算管理意識的重任，并集中對中層正職（具有簽字權）開展預算管理法律法規培養。

（二）以跟蹤審計工作落實各級主體的責任

跟蹤審計主要應用于預算管理的事中控制環節，在當前需要在工作項目驅動下對預算資金使用情況開展跟蹤審計。審計的重點應在于會計憑證的合規性，工作事項所對應的預算資金使用途徑的合規性，并以跟蹤審計結果作為落實各級主體責任的重要參考。這里需要指出的是，預算資金使用途徑的合規性具體指向了：“會計憑證背后經濟事件的真實性和合規性”。由于存在著信息不對稱現象，所以在開展跟蹤審計時需要下沉工作力度，與本單位發生經濟往來的社會主體開展信息共享，從會計憑證、質詢、上門訪問等多個環節相互佐證，最終確認預算資金使用的合規性。同時需要強調的是，可以引入第三方審計機構來對大型購置項目開展審計工作。前面已經提到，專項采購應以專家采購為主導，引入第三方審計機構不僅能對大型購置進行常規審計，還能對該購置行為的合理性做出整體判斷。這樣一來，便能對落實主體責任提供依據。

（三）以多部門聯動開展資產使用狀況評價

這里針對預算管理的事后控制而言的，行政事業單位財務部門、國資管理部門、紀檢監察部門、專用性資產歸口使用部門，應形成四方聯動的資產使用狀況評價機制。評價的重點為，比對資產歸口部門的資產實際使用狀況與計劃使用狀況的偏差，以此不僅起到了落實部門主體責任的作用，還能倒逼資產歸口部門審慎提交專用性資產購置申請，以及努力提高資產的配置效率和維護效力。為了確保多部門聯動評價的權威性和強制力，對于評價結果應嚴格納入到對資產歸口部門的績效考核中去，并在落實主體責任的基礎上對該部門未來采購申請做出或寬、或嚴的政策安排。

四、展望

以下，再從兩個方面對行政事業單位預算管理進行展望：

（一）內化成本控制的紅利

預算管理所蘊含的激勵機制，需要在激勵兼容原則下發揮作用。在部門成員實施成本控制努力與努力回報無關的情形下，部門成員是無意持續實施成本控制努力的。由于存在著成本控制監管上的信息不對稱問題，所以還需要下沉部門成本控制的督導權。因此，在落實部門主體責任的基礎上，建立成本控制與回報的正相關關系，則能滿足激勵兼容原則。

（二）建立知識共享平臺

制約部門成本控制的因素之一便是，部門負責人并不必然具有成本控制的基礎知識和領導能力，財務人員也并不必然理解部門運行和建設所需的資金結構要求。因此，在財務部門與部門部門建立各自知識共享平臺應得到重視。

五、結束語

隨著新的政府會計制度的全面實施，行政事業單位的會計管理由“收付實現制”轉變為了“權責發生制”，促使其需要進一步強化全面預算管理。實施策略為，以黨建工作促進預算管理意識的提升、以跟蹤審計工作落實各級主體的責任、以多部門聯動開展資產使用狀況評價。