我國城市社區治理運行機制研究
——基于福州市的經驗

■林哲

一、我國社區建設的新歷程

中國社區建設和治理始于改革開放之后，根據不同階段社區的建設內容及特點，可將社區建設歷程分為以下幾個階段：

一是社區服務階段（20世紀80年代中后期—1990年）。這一階段，社區建設以社區服務為核心。1983年，國家民政部召開第8次全國民政會議，開始醞釀城市社會工作福利的改革。1985年，國家民政部在大連召開全國社會福利生產會議，提出要在街道建立“社會福利服務網絡”，中國社區服務由此萌芽。1986年，國家民政部考察中國香港等地，認為“社區服務應該為社區居民開展便民利民服務”，首次把“社區”概念引入城市管理，提出要在城市中開展社區服務工作。1987年，國家民政部召開全國城市社區服務工作座談會，提出城市社區服務應從老人服務、殘疾人服務、優撫對象服務、困難戶服務、兒童服務、家庭服務以及其他便民服務做起。1989年9月，國家民政部在杭州召開全國城市社區服務工作會議，要求在全國普遍開展社區服務工作。1990年，《城市居民委員會組織法》開始實施。這一時期，中國的社區建設以社區服務為主，以民政服務為重點。

二是社區建設試驗探索階段（1991年—1999年）。這一階段，中國政府提出“社會建設”的概念，并開始進行社區建設。1991年，時任國家民政部部長崔乃夫指出：“社區建設是健全、完善和發揮城市基層政權組織職能的具體舉措，是建立‘小政府、大社會’的基礎工程。”1998年，國家民政部“基層政權建設司”經國家機構改革變更為“基層政權與社區建設司”，社區建設被納入國家行政職能范圍。1999年，國家民政部制定出臺《全國社區建設試驗區工作實施方案》，明確了社區建設的總體要求、基本原則、工作步驟以及工作內容。這一時期中國社區建設突破了社區服務的范疇，具有了更豐富的內涵與內容。上海、青島、南京、杭州等城市積極探索社區建設的路徑，初步積累了社區建設的經驗。

三是社區建設全面深化階段（2000年—2009年）。2000年11月，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關于在全國推進城市社區建設的意見》，明確“社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程”，推動各地區將社區建設納入國民經濟與社會發展計劃。2001年，社區建設被列入國家“十五”計劃發展綱要。2006年，黨的十六屆六中全會第一次提出了“農村社區”概念，開始在全國范圍內推進農村社區建設。2009年，國家民政部發布《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》，確定“建設管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”目標，統籌推進城鄉社區建設。同年，國家民政部授予500個社區為“全國和諧社區建設示范城區”。這一階段，社區建設在全國范圍內正式推廣，社區建設的核心工作為創新社區管理體制、構建新的社區組織體系。

四是社區治理階段（2010年至今）。2012年11月，黨的十八大報告指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。”2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，明確要“開展形式多樣的基層協商，推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化”。2017年6月，《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，“完善城鄉社區治理體制，努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園”。2017年10月17日，黨的十九大報告提出，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督……”。這一階段，社區建設的重點在于構建城鄉社區治理體系，提升城鄉社區治理能力，打造共建共治享的治理格局。

二、福州社區治理面臨的新挑戰

改革開放這40年是我國城市化進程快速推進的時期。隨著經濟社會的發展，中國社會呈現出的一系列張力與矛盾，給社區治理帶來了諸多挑戰。

（一）城市化進程加快給社區治理帶來了新情況

一是大量流動人口進入城市。到2018年底，在福州鼓樓區的非戶籍人口就多達14萬，這些“新城市人”群體，分布在各個區域各個領域，他們既是城市的建設者，也是城市發展成果的共享者，已與城市融為一體、休戚相關。在這種情況下，要做好他們的服務工作，單靠社區力量是不夠的，必須各方面黨組織協同努力，把他們緊緊團結在黨的周圍。

二是城市建設管理存在許多短板。近年來，為了順應城市工作新形勢，福州城市建設管理面臨諸多難題，諸如盲目追求規模擴張，集約程度不高，依法治理城市力度不夠，違法建設、大拆大建問題突出，公共產品和服務供給不足，城市內澇、交通擁堵、停車困難、內河黑臭、基礎配套不足等“城市病”問題依然嚴重。

三是新的社會矛盾不斷增多。近年來，隨著城市框架的進一步拉開，福州老城改造、房屋拆遷等引發了很多矛盾。特別是鼓樓區，因其區位特殊，由征地拆遷問題引發的群體性上訪事件較多，維護社會穩定的任務十分艱巨。而《信訪條例》提出的“屬地原則”又將這些矛盾轉嫁到屬地街道社區，維穩工作全部壓到了社區，社區工作者即使再“神通廣大”，也難以解決訴求對象提出的歷史遺留問題，或者需要上級多部門協調才能解決的問題。

（二）群眾的美好愿景對社區治理提出了新要求

人的基本需求無非兩件事：一件是生活，過去人們常講出門七件事“柴、米、油、鹽、醬、醋、茶”，現在更多關注的是上學、就業、醫療、出行、安全、健康等等，這些都是生活的基本內容、基本需求。另一件事就是辦事，找工作、辦企業、領社保、辦醫保，這些都涉及到辦證、蓋章、審批等等。在新的歷史條件下，服務群眾的工作也呈多元狀態。由于不同地方、不同階層、不同職業、不同年齡、不同身份群體的需求不同，導致衡量群眾幸福感標尺的差異性也很大，這就對社區治理提出了新要求。

（三）社會信息不對等導致基層干部“被污名化”

由于“隔行如隔山”“社會信息不對稱”等客觀原因，基層干部“被污名化”現象普遍存在。據調查，有超過半數的受訪基層干部認為當前社會上對其存在普遍誤讀、誤解甚至丑化的情況，但只有兩成的群眾認為基層干部被誤讀；超過六成的基層干部認為社會輿論低估了他們的群體印象，但只有四成群眾這么認為。特別在網絡擬態環境中，情感認同往往會取代理性論辯，通過網絡新聞了解基層干部生態的網民更容易受到擬態環境中情感認同的影響，呈現出一邊倒的“基層干部很壞”“基層干部把經念歪了”的負面評價。

三、加強福州社區治理的新舉措

一是明責賦權優化職能，增強街道社區“吹哨”能力。街道社區是城市治理的樞紐，許多基層治理難題需要街道社區去面對和解決。因此，要強力推動各級黨組織統一思想、共同行動，推進“吹哨報到”改革。一方面，為街道社區明責，“定清單”“真減負”，全面取消街道招商引資、協稅護稅等職能，制定街道職責清單，明確黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障等6大板塊111項職責。另一方面，給街道社區賦權，使其“吹哨”管用。為確保各有關部門聞哨而動，重點落實街道社區對轄區需多部門協同解決的綜合性事項的協調權和督辦權、對有關職能部門派出機構負責人任免調整獎懲的建議權，強化街道社區在年度績效考核中的話語權。同時，還要有效整合如“鼓樓智腦APP”等互聯網+和區塊鏈資源，將其與“12345”便民（惠企）平臺、黨建超市平臺等功能類似或真包含的平臺功能整合，使得“吹哨報道”數據共享、及時響應，即避免“數據孤島”，又杜絕基層干部“加20多個工作群”“裝20多個手機軟件應用”“關注20多個公眾號”的現象。

二是根除形式主義和官僚主義，真正給社區“松綁減負”。對標《中共中央辦公廳關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》精神，回應基層關切，從看得見、抓得住的具體問題入手，以釘釘子精神靶向整治、精準施策。一方面，嚴格控制層層發文、層層開會，著力解決文山會海反彈回潮的問題，認真貫徹落實中央八項規定及其實施細則精神，發至縣級的文件不再要求街道社區出配套紅頭文件或不編正式文號的“白頭文件”，提倡合并開會、套開會議，多采用電視電話、網絡視頻會議等形式，提高會議實效。統籌規范“責任狀”和“一票否決”事項，堅決杜絕向基層推卸責任、轉嫁壓力，縣區層面一律不得對街道社區簽訂責任狀。另一方面，著力整治“指尖上的形式主義”，開展“網絡減負”工作，明確不搞強制注冊、層層加碼、積分排名，讓干部樂于學、善于用。通過上述措施，切實為社區工作者“松綁、減負、解壓”，讓社區工作者把更多的精力放到優化民生服務、切實服務群眾上來。

三是提高社區工作者的職業認同感，讓社區工作者成為令全社會尊崇的職業。一直以來，工作在社區、行走于街巷里弄、直接面對百姓的社區工作者傾心付出，為千家萬戶排憂解難，但由于待遇較低、出路不明確，成為制約這個隊伍發展壯大的主要瓶頸。比如，許多社區工作者沒有一個明確的職業定位，與所屬街道簽訂一個勞動服務協議，試用期滿合格者繼續留任，長期重復繁雜的事務性工作后，因社區工作者晉升通道不明，進出門檻低，隊伍管理難度加大。因此，建議學習借鑒天津經驗，建立社區工作者“三崗十八級”（社區正職、副職和工作人員，三個崗位分別共設十八個級別，一級就是新入職的工作人員，最高的是十八級，在不同崗位的社區工作者通過努力提高自己的學歷，考取相應的職業資格證書，經過聘用上崗就可以連升幾級，對應的薪酬也會隨之提高，并以此增加異地培訓機會）崗位等級序列，在全省范圍內進行考評、定薪、給予福利，解決苦樂不均、法定休假落實不到位等問題。同時，不斷加大對優秀基層干部和社區工作者的宣傳力度，通過新媒體等各種方式傳播正能量、講出好故事，讓社區工作者真正成為讓社會尊崇的職業。

四、福州市社區治理的新經驗

近年來，在市委、市政府的直接領導下，福州市不斷創新社區治理，打造出“135”社區黨建工作模式、“13335軍門社區工作法”等品牌，軍門、慶城、錦江、中山、開元、竹林境、湯邊、建華、三坊七巷、金斗、金洲、新店等一批先進社區多點開花，群眾的幸福感、獲得感、安全感持續提升。福州市社區治理創新經驗主要表現在以下三個方面：

一是堅持上下聯動，構建全面覆蓋的組織體系。在領導體制上，全市從建立街道大黨工委、社區大黨委到建立市、區、街道、社區四級聯動體系黨建貫通模式，以體制改革破解街道權責失衡的問題，賦權一線，擴能街道，明確街道在加強黨的建設、推動區域發展8個方面的職能定位，推動街道抓黨建、抓治理、抓服務。市委逐級明確黨建工作職責任務，發揮市委規劃指導作用、區委“一線指揮部”作用、街道黨（工）委“龍頭”帶動作用和社區黨組織落實兜底作用，把四級貫通聯動起來，保證城市基層黨建有序推進、有效運轉。街道注重整合調動各類黨建資源形成區域化的黨建整體合力，提高街道社區黨組織的領導能力。同時，全市設立街道大工委、黨建促進會、社區“黨建聯盟”，并形成城市基層黨建聯席會議、居民懇談日等工作推動制度，選聘830名社區“兼職委員”推動1200多個駐區單位與街道社區共駐共建。注重工作陣地建設，全力建好社區辦公活動場所和街道黨群服務中心、街道黨校（教學點）、黨員政治生活館等，實現“一區一館（黨員政治生活館）”“一街一中心（黨建服務中心）一黨校”的初步目標，鼓樓區69個社區還全部配備了服務場所面積超過500平方米的“一老一少一普”（一個居家養老服務站、一個少兒成長服務站、一個文化普及服務站），有條件的社區還配備了日間照料養老院、微型精品幼兒園、青少年科普工作室、衛生服務中心、志愿者服務驛站、慈善超市等便民設施，并引導讓機關企業等資源盤活，讓群眾活動場所充裕。注重在工作統籌上以街道黨組織為中心推進體制改革賦權，為基層黨建、營商環境、公共服務、公共管理等提供扁平服務，形成“1+4+N”（“一中心四辦+N”）模式，從網格化服務管理延伸到智慧化“雙線”服務管理，有機融合線上線下“兩張大網”，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

二是堅持多位同動，形成貼切活躍的便民體系。從治理機制上入手，從簡單利益鏈結到共同價值聯結引領更多居民群眾和駐區單位、行業系統主動融入轄區治理共同體，強化街道在城市基層黨建中的統籌協調能力。發揮黨組織引領下的民主協商、管理機制作用，破解街道小區服務管理難題。加強對社區的工作支持和資源保障，以社區黨組織為主渠道落實上級部門支持社區的各項惠民舉措，強化社區黨組織在社區建設中的領導職能，注重體現黨的主張和工作色彩，以黨的建設引領基層治理，全市1.5萬多支黨員志愿服務隊常年活躍在街道社區，累計開展各類黨員志愿服務活動12.3萬場次。深入實施“紅色領航工程”，推動基層黨組織和黨員在城市各領域、各行業發揮主導引領作用。全市建立1600多個建制性或“兼合式”小區黨支部，推廣成立“紅色業委會”，將黨的工作觸角延伸到治理“神經末梢”。在推進城市基層黨建中不斷完善社區協商機制，為居民群眾提供精細化服務，讓“平臺約到、網上簽到、吹哨報到、實績送到”實體化、網格化、透明化。在社區黨組織領導下，群團組織和社會組織等多元主體參與社區治理，形成貼切活躍的便民體系。

三是堅持服務共有，促進立體方便的親民體系。把黨群服務中心打造成為黨領導城市基層治理的堅強陣地，依托街道、社區綜合服務設施建設布局合理、功能完備、互聯互通的黨群服務中心，讓黨員在家門口能找到黨的組織、群眾在家門口能享受便利服務。全市依托街道社區黨建服務中心（站點）、園區黨群活動中心等平臺，讓片區單位、融入部門推廣錯時延時、預約上門綜合提供黨建業務辦理、綜合治理、市場監管、便民代辦、創業就業等各類服務。分類推進居民小區黨支部建設，設立功能型黨小組，發揮小區居民、黨員特長，圍繞群眾需求開展服務，形成“街鎮黨（工）委—社區黨委—網格黨總支—小區黨支部—樓棟黨小組”的五級黨建網格體系，延伸基層黨建工作觸角。南街街道三坊七巷社區結合三坊七巷“里坊制”成立11個坊巷黨支部，打造“坊巷黨建”與多條紅色線路，黨建引領服務坊巷周邊商戶、群眾。建立優勢互補的資源共享機制，全市運用“黨建超市”讓各街鎮、社區與駐區單位簽訂共建協議，約定涵蓋場所開放、文明創建、應急搶險等在內的服務項目的“供需清單”，努力實現資源互補、共駐共建的線上線下握手與互動，動員各駐區單位將部分黨建資源和停車場、運動場等各類公共服務設施向黨組織和社會公眾開放，努力緩解公共資源緊張的問題，通過服務共有共聯把各方優勢發揮出來，通過資源共享把各方積極性調動起來，讓黨組織更親民更活躍更有影響力。

四是堅持隊伍建設，打造雙線互動的福州模式。全市建立互聯互通的黨建網格機制，依托“福州黨建超市”“福州黨員志愿者”“福州兩新黨建”“福州數字黨建”等黨建平臺，初步構建起市區、與街道單位企業學校兩新組織、與社區的網絡網格管理系統，統籌推進網格劃分和居民小區黨組織設置，將轄區的市直機關、國有企業、市屬學校、兩新組織、醫院等與居民小區、商務樓宇、商圈市場、行業協會等納入網格，并逐步成立網格黨支部，構建以街道社區黨組織為核心的黨建資源整合機制，實現條塊結合、塊來統籌、條來參與、共建共享的城市基層黨建新局面。同時，注重抓好城市基層黨建專職工作者、社區工作者隊伍的建設，全市探索在編制、職數、待遇等方面傾斜基層，建設一支數量充足、結構合理、管理規范、素質優良的社區黨務工作者、社區工作者隊伍，把它作為“平臺約到、網上簽到、吹哨報到、實績送到”的基礎，鼓樓區還探索完善“社區工作者—社區黨組織書記—事業編制社區黨組織書記—街道副職”和“社區工作者—助理社會工作師—社會工作師”雙軌培養成長機制，這一做法被省委組織部采納，破解了基層黨務人才緊缺難題，目前全市5000多名社區工作者取得上崗資格，73名社區黨組織書記考錄競聘入編事業單位，347名城市黨務工作者以社會購買服務方式在社區黨的工作崗位上為民工作，初步達到了組織有活力、黨員起作用、群眾得實惠、治理有效用、社會評價好的目標。