廣州市老舊小區業主自治的困境和對策研究①
——基于產權與治權角度

萬 磊

一、引言

隨著城鎮化的快速發展，城市小區已經成為國家治理的重要領域，城市中的老舊小區也成為治理工作的重中之重。一方面，因為老舊小區在住宅小區中的比重非常大；另一方面，老舊小區由于存在產權結構復雜、硬件配套先天不足等眾多問題，日常的物業治理非常棘手。為了擺脫老舊小區的治理困境，探尋適合老舊小區的治理模式，本文以廣州市老舊小區的治理為研究對象，通過對廣州市房管部門、社區基層組織的調研以及部分老舊小區業主的訪談，分析廣州市老舊小區在治理過程中存在的問題，努力探尋適合老舊小區的治理模式。

二、廣州市老舊小區分布及治理現狀

老舊小區一般指1990年以前建成的、建設標準不高、設施設備落后、功能配套不全、沒有建立長效管理機制的小區(含單棟住宅樓)，以及1990年以后建成、存在上述問題的老舊小區。通過對廣州市住宅小區建成時間的統計發現(圖1)，全市范圍內，1990年前建成的小區占總量的比重約16%，1999年前建成的小區占總量的比重約67%，而海珠區、白云區等中心區的這一指標遠遠高于全市的平均數，可推測未來幾年，廣州市老舊小區的數量仍處于上升趨勢。在目前廣州市下轄行政區中，屬越秀區的老舊小區比重最高，越秀區1990年之前建成的小區占區域比重高達36%，這跟越秀區目前是廣州市老舊小區治理的重點區域的事實相符。據統計，越秀區目前的老舊居住區有370多個，其中基礎設施老化的小區近270個，約四成樓齡達40年以上。根據老舊社區的空間類型，大致分為單位大院型老舊小區、街巷型老舊小區和商品房型老舊小區。

圖1 廣州市住宅年代分布圖

(一)單位大院型老舊小區的治理現狀

單位大院型老舊小區的歷史可追溯到新中國成立初期，廣州市響應國家戰略，優先發展重工業，建設了一批住宅和工人新村供職工及其家眷居住，如有代表性的和平新村、建設新村等，都是典型的單位大院型老舊小區。單位型老舊小區原先多是企事業單位的職工住宿區，住房改革后，職工通過成本價或標準價購買所居住的房屋，擁有該房屋的部分或完全產權，但單位仍然是單位大院型老舊小區的治理主體。單位體制下，個體對單位具有極強的依附關系，單位憑借對權力和資源的壟斷，順理成章地對小區實施全方位的管理。單位承擔小區共同產品和服務的付費、決策、監督和評價等。但是隨著國家體制的深化改革，有能力的國有企事業單位繼續對原單位物業進行補貼。還有很多國有企事業單位經過重組之后，沒有能力負擔職工小區的管理。被棄管的單位型老舊小區由于長期缺乏物業維護，加之居民老齡化、底層化趨勢突出，已成為城市基層治理的一大難點。

如地處荔灣老城區西村街道的冰廠后街，建于20世紀90年代，現有15棟居民樓，住著400多戶街坊，多是廣州幾家國企的老職工。在國家推進住房改革過程中，單位職工住宅逐漸轉為房改房，該小區的物業維護轉為由居民自理。如今，這里的住宅樓齡接近30年，由于長期缺乏專業的物管維護，很多樓棟出現管網老化、化糞池堵塞、供水不足等問題，但又得不到合理的解決。由于單位型小區的物業屬于居民和單位共有，具體產權結構是專有權由企業職工享有，而共有權則由單位和職工享有。對于小區內不屬于市政設施的公共配套，其維護改造一般由單位和職工自籌資金來解決。由于產權方面的歷史遺留問題，該類物業的治理開展得不太順利。

(二)街巷型老舊小區的治理現狀

街巷型老舊小區，即以主要街巷、道路為界形成一塊比較完整的區域。如越秀區的塘下社區，是典型的街巷型老舊小區，建于20世紀70年代初期，由一排排四五層的樓房組成，從巷頭到巷尾由一條約2米寬的小街穿透，臨街一樓都改成了商鋪。塘下社區有36個樓梯口，目前只有3棟單體樓聘請了物業管理公司協助管理樓內衛生、維修等事宜。

街巷型老舊小區主要以街道辦和居委會作為小區治理的核心組織。其治理存在明顯的社區行政化。街道辦事處是城市政府中最為基層的組織，其主要職責包括轄區社會經濟發展的全面工作，也包括對居委會的指導。居委會在承擔了政府的管理職能后，其自治性質發生變異，主要表現為組織設置、組織功能、自治章程、工作制度、人事決定、經費收支、運行方式以及考核機制的行政化。最終，街道辦和居委會成為街巷型老舊小區共同產品和服務的付費者、決策者、監督者和評價者。

(三)商品房型老舊小區的治理現狀

商品房型老舊小區最早建于20世紀70年代末，乘著改革開放的春風，廣州市利用插花地，結合舊城改造，陸續開發了一批商品房住宅，如東湖新村、五羊新邨等。目前，這些商品房型老舊小區大多由物業管理公司負責日常治理，物業管理公司負責小區公共設施的養護、小區的安保、公共綠化、清潔衛生等事務。居委會負責對轄區的物業管理公司進行工作指導和監督。為推進業主自治，部分商品房型老舊小區成立了業主委員會，履行業主大會的決議，代表全體業主與物業管理公司對接，并依法對物業管理公司進行監督等。上述物業治理的主體之間也存在博弈。

位于越秀區的東湖新村建于1979年，曾經是全國第一個商品房小區，當年風光無限，如今很多設施也陳舊老化，是非常典型的商品房型老舊小區。由于老舊商品房大多都沒有公共維修基金，目前，公共設施維修費用的籌集非常棘手，很多未受到影響的居民不愿意為公共設施維修買單。針對小區治理面臨的困境，東湖新村小區在實踐中摸索，成立“居民議事廳”和“居民議事協商委員會”。居民議事協商委員會以居委會和業委會為主體，為小區居民提供意見反饋的渠道，并搭建小區熱心人士參與小區治理的平臺，形成了民主議事協商機制，促進了小區良性治理，取得了顯著績效。

綜上所述，廣州市各類老舊小區的治理情況相互比較，街巷型老舊小區由于產權混雜，業主分散，難以形成自治力量，其公共事務完全由政府代為治理，治理效果不佳。單位大院型老舊住宅由于產權分離，物業公共部分由單位負責治理，業主參與較少，治理效果一般。商品房型老舊小區產權復合，由居委會、業主組織和物業公司共同治理，業主參與積極，治理效果較好。(表1)

表1 廣州市老舊小區治理情況

三、產權治權角度下廣州市老舊小區業主自治困境的成因分析

廣州市老舊小區業主自治的困境成因很多，有外部原因，如政府指導工作薄弱，政策缺失等；還有諸多內部原因，如小區居民異質性強、公民意識缺失等。但本次分析主要從產權與治權的視角入手，探討業主自治的困境成因。

(一)老舊小區產權結構混雜使得業主沒有自治的基礎

老舊小區的產權結構非?；祀s，以單位大院型老舊小區為例，該小區最初由單位建成，并由單位將其中的一些房屋以標準價或者成本價出售給單位職工，單位職工相應地獲取了建筑物的部分專有權或全部專有權。但由于歷史原因，建筑物及公用設施的共有權卻一直登記在原售房單位名下，這違背了建筑物共有權由專有部分決定、并從屬于專有權的邏輯。既然小區業主或居民對小區的公用設施設備不享有共有權，他們就理應不承擔公用設施設備的維護保養管理義務。此外，在住房改革過程中，考慮到職工的購房負擔，國家沒有要求房改房業主在買斷房屋的時候同時繳納土地出讓金，所以，房改房業主買的僅僅是房，不包含建設用地使用權。因此他們就不用對建設用地使用權范圍內的道路、綠地等共用部分的治理負責。最終，老舊小區不享有專有權的原售房單位卻單獨享有對共用部分的所有權，形成了專有權和共有權分離的產權結構。從產權角度看，原產權單位理應負責小區物業公共部分的治理，這也可以解釋當前單位型小區物業收費標準低，原產權單位要補貼單位物業治理費用的現象。作為單位型老舊小區的廣大業主，不擁有物業共有部分的產權，沒有產權就不會有產權性利益，沒有產權性利益就不會出現自治行為，業主自治的動機是來源于產權性利益。所以，老舊小區的自治組織難成立，業主自治工作進展不順。

(二)政府主導老舊小區治理導致業主失去自治的動力

目前來看，小區居民受中國長期居主導地位的臣民文化的影響，養成了盲目順從和與世無爭的意識，加上幾十年的計劃經濟與國有體制，使城市人口習慣于他治，面對陡然來臨的業主自治，顯然還沒有做好心理準備，自治意識淡薄。對于老舊小區，由于產權結構中有政府或單位的份額存在，業主都是聽從政府或單位的安排，一有問題就找政府或單位，依賴心理嚴重。另外，受歷史遺留問題的影響，很多老舊小區存在物業管理區域不獨立、功能缺失、基礎設施落后等硬傷，一旦小區內物業共用部位和公用設施設備出現了問題，很多業主都指望政府和單位來解決，現實中，很多年久失修而又沒有物業公司的老舊小區設施老化和服務缺失的問題，政府為了平息糾紛而出錢“兜底”進行老舊小區改造，不僅改造了小區的共用部位和設施，而且還更換居民家中的管道線路等。甚至為了解決老舊小區清潔問題，政府還要專門出資雇傭人員為老舊小區清掃樓道。這些行為進一步束縛了業主自治的意愿。

(三)老舊小區業主的利益立場不一導致很難形成統一決策

老舊小區產權結構混雜，形成了多種產權型利益。如公房承租人、公房購買人、補交地價的購房人以及產權單位，上述產權主體的產權類型和產權大小都不一樣，所期望的產權性利益也是不一樣的，并且相互之間的利益還存在一定沖突。如公房承租人只能算準業主，既想獲利又不太想承擔治理成本，公房購買人只想承擔較少的治理成本，而補交地價的購房人原意承擔治理成本，但卻只能享受到與前者相同的利益。產權單位投入的治理成本最大，但其收益被所有居民享有。所以，產權單位治理物業的積極性不高。業主的利益立場不一樣，使得某些決策總是對一部分人不利，而讓另一部分人獲益，最后導致治理工作難以持續下去。

綜上所述，產權利益是老舊小區自治的基礎，沒有產權和利益基礎，老舊小區的治理都將是低效或不可持續的。商品房型老舊小區之所以相比其他類型的老舊小區來說，業主參與度要高，治理效果要好，歸根結底是其產權結構清晰，作為小區產權主體的業主及業主組織能夠順理成章地參與小區的治理，是小區真正實現自治的基礎。商品房型老舊社區中業主組織的自發成立，根本原因是產權主體發現了他們的利益，要通過組織力量維護自身的利益。經過了這種貌似亂象的集體行動過程之后，小區的自治結構才能夠持續穩定。街巷型老舊小區如果單靠居民委員會和街道辦事處的治理，只會導致居民自治繼續“形式化、文本化和懸浮化”，因為行政化的治理非但不能培育出有效的居民自治模式，還會導致居民對政府的依賴癥，使得基層政府背上沉重的財政負擔。寄希望于物業公司治理老舊小區的想法也是不切實際的。因為沒有產權人的需求表達，作為生產單位的物業公司的服務是沒有價值的，沒有產權人和受益人的業主來負擔成本，物業公司將會因為沒有利潤而難以在老舊小區中生存下來，這也是當前老舊小區物業管理覆蓋率低的原因所在。如果物業管理服務靠政府買單或者補貼，或許可以維持基本的治理，但最終又將滑向單位大院型的小區治理模式。

四、產權治權角度下廣州市老舊小區業主自治的對策建議

(一)進一步深化廣州市老舊小區的產權改革

1.進一步完成好老舊小區的確權工作

建議由房管局牽頭，居委會協助徹底摸清老舊小區產權結構，將老舊小區產權明確化，消除有問題找不到責任主體的混亂現象。老舊小區的開發建設主體一般分兩種情況，一種是政府性質建設的小區，另一種是非政府性質開發建設的小區。針對當前很多老舊小區業主有房產證無土地證的情況，應按照尊重歷史、實事求是、化解矛盾、過渡規范、方便群眾的原則進行確權。對于政府性質的老舊小區，通過查閱土地權屬資料，如建設用地審批、批復和土地證件等文件，為業主辦理不動產權登記。如小區住戶已辦理房產證的，繳納了土地出讓金，直接依據登記的房屋產權，加載其對應的土地分攤面積，辦理不動產權證書。仍屬于劃撥國有土地的，依然以劃撥方式辦理，待上市交易時，按《城市房地產管理法》等相關規定辦理。對于非政府性質的老舊小區，如果有土地權屬證書、登記檔案或審批手續，但無法聯系到原開發單位的，可依據已轉移登記的房產證，公告注銷原土地權屬證書，為小區業主辦理不動產權證書。對無土地權屬審批資料的，確權部門可提出相應意見報當地政府依法處理。

2.繼續通過住房制度改革實現專有權和共有權的復合統一

商品房型老舊小區相比其他老舊小區治理績效會更好，其中一個主要的原因是商品房的住房專有權和共有權的復合統一，成員權和治理權也統一，權利和義務關系清晰。產權混雜的老舊小區，協調治理的成本大，設計有效自治模式的難度也大。理論和實踐證明，今天小區內的問題主要是由于住房改革進行不徹底、產權改革不到位造成的。所以建議繼續深入推進住房制度改革。對于管理松散的直管公房和公房出售不徹底的單位自管小區，應通過繼續出售的方式，使公房商品化，調整和統一產權結構，實現復雜性產權向復合型產權的過渡。對于完全出售的單位大院型老舊小區，原產權單位應將建筑區劃內的土地使用權和物業公共設施的產權和治理權移交給小區業主。最終實現專有權和共有權一致，為成員權和治理權的統一奠定堅實的基礎。

(二)構建與產權結構相符合的治理模式

解決好物業專有權和共有權的復合統一之后，再進一步構建物業產權與治權的復合統一，讓享有專有權的業主擁有治理權，培育他們在物業融資、決策、提供、生產、監督及沖突解決等治理環節中的自治能力，使其真正發揮治理主體的作用。最終實現治理的成本和收益的對稱，在治理者和消費者之間形成恰當的激勵結構。

1.建立基于產權的業主或準業主組織

商品房型老舊小區產權符合統一，相對容易建立基于產權的業主組織。小區業主應該根據政府的指導，按照合法程序建立業主委員會，努力提升業主委員會工作的專業化、規范化，加強業主自治意識以及業主之間的溝通，不斷完善小區內部業主自治機制，逐步引導業主走上自主自治的道路。對于產權改革之后仍然混雜的老舊小區，建議構建適應產權混雜的老舊小區的準業主組織。即成立小區管理委員會作為老舊小區的物業管理主體。小區管理委員會應該從小區全體業主和居民中選舉產生，參選范圍要覆蓋原產權單位、房改房購買人、回遷房所有人以及公房承租人等權利主體。

2.堅持全體產權人付費的籌資原則

居民小區內的市政設施設備和管線等具有規模效應和專業性，應該由專業經營單位承擔并且向政府申請專項補貼。除了管線設施之外的小區的共用產權和服務的生產維護費用嚴格按照“誰受益，誰付費”的原則進行分擔。小區產權屬產權單位的，產權單位就要負責老舊小區的更新改造以及日常的維修管理，住宅產權及公共設施已經移交給小區業主的，業主就不能再享受單位提供的一切福利，應按照要求繳納相關治理費用；產權單位已經破產的，其名下的公共物業治理費用由政府和業主共同承擔，政府補貼一部分，業主自籌一部分。

3.根據不同權屬的住戶需要選擇物業服務產品和形式

物業服務的生產提供形式多種多樣，根據產權所有人在物業服務中的參與程度可以分為不同的形式。主要概括起來有三種，一是業主或使用人自行提供服務；二是將所需服務的內容分別委托專業服務單位提供服務；三是將服務整體外包，聘請專業物業公司提供物業服務。當然，具體的物業服務生產形式，也可以根據小區居民的成本和對服務的偏好，在上述三種之間進行任何的優化組合。但無論采用哪一種物業服務的生產形式，關鍵的一點是要基于產權人的治理組織的選擇做出抉擇。

4.建立與老舊小區產權相適應的維修基金管理制度

老舊小區的設施設備陳舊，需要大量的資金進行維護改造，由于歷史遺留原因，老舊小區維修資金缺口巨大，必須由基于產權的業主組織或小區管理委員會牽頭，做好本小區市政基礎設施及公共服務配套設施設備的摸底工作。一方面，對外要積極尋求資金支持，可以主動聯系基層政府，及時表達自己的訴求，以尋求財政資金的支持。也可以把老舊設施改造做成一個市場化項目，吸引民間資本進來投資。另一方面，對內要為老舊小區業主提供靈活和多種選擇的方式進行維修資金的繳存，同時鼓勵業主購買房屋質量與修繕的保險。專項維修資金由業主組織或小區管理委員會統一管理，政府職能部門做好老舊小區維修資金籌集、使用及管理的指導工作。