企業規章制度建設問題淺析

張室岱

【摘要】隨著 “制度化”進程不斷的深入，企業規章制度呈現“碎片化”、執行時符合度不高的現象屢見不鮮。本文指出制度設計和制定程序方面存在的問題，分析其問題根源并提出相應的對策建議，以期為企業更好地開展制度建設工作提供參考價值。

【關鍵詞】制度建設;制度分級;流程管理;制度起草

一、制度設計和執行方面存在的問題

制度是企業成功的基石。但在企業的“制度化”進程中，多數企業尤其是大型國有企業普遍會面臨著以下嚴峻的現實：

一是制度多到“剪不斷理還亂”，且整體呈現“碎片化”態勢;同一活動在不同制度中重復規范，且規范要求普遍存在不一致;條款表述模棱兩可，各項制度各說各話，就是不說“普通話”。

二是制度已繁雜到連監管者自身都需要翻閱大量文件，甚至需要請出臺制度的部門提供解釋，才能厘清一項活動管理要求脈絡;對于制度執行者，日常工作中遇到問題時，會更偏向于向有經驗人請教，陷入“以人管人”而非“制度管人”的怪圈。

二、問題根源分析

（一）“單體制度分級”模式的弊端

出于方便制度認領、嵌套、分級審批等目的，多數企業會采取至少三級的文件架構模式來設計未來制度清單，亦可稱之為“單體制度分級”模式，一般包括綱領性文件、程序性文件、操作性文件。然而該模式已不可避免地使企業陷入“制度化”陷阱：

一是下位制度找不到上位依據。理論上制度建設應由上至下，先出臺上位制度，再層層往下，逐步細化形成下位制度。但現實中，由于程序性、操作性文件相對職能跨度較小、易于編寫且能馬上推行落地，因此編寫者一般偏愛從下往上反向進行，頂層綱領性文件卻鮮有問津，最終形成一堆“只見樹木不見森林”的碎片化制度，使 “管理孤島”現象更為加劇。

二是上下位制度相互混淆。“單體制度分級”模式下，雖各層級制度有明確定位，但實際多數人甚至連制度主管部門都很難真正講清楚各層級的區別是什么，如一項制度名稱為“管理細則”，實際內容卻同“管理規定”般宏觀而不具有可操作性，涵蓋的業務廣度也未達到“管理規定”的要求。上下位制度相互混淆會導致制度的大量重復建設，造成管理資源的浪費。

三是對于編寫者來說，往往會由于臨時出現的來自各方面的要求，而重新編制文件，但對新文件與已有文件是否存在重疊、沖突關心甚少。即使針對同一業務，也可能由于三個層級的文件分別由不同人員在不同時期編寫而存在大量重疊、沖突的情況。

（二）制度表述欠規范

一是適用范圍缺乏清晰界定。編寫人員往往疏于對適用的管理事項和所約束的機構/人群進行充分研究梳理，從而導致制度內容邊界不清晰、執行主體不明確，影響了制度的理解和執行。

二是忽視術語定義的研究。比如某企業的檔案制度中“電子版文件”和“電子文件”兩個名詞交叉出現，而事實上，前者必須是在電子環境中生成并處理，而后者可能是通過轉化后進入電子環境，而非直接從電子環境中生成。兩類文件在多個管理環節要求都存在諸多不同，不可隨意混用。

三是流程表述不規范。將“報告語言”、“教科書語言”與“制度流程語言”相混淆;流程描述時，缺少流程觸發事件、活動執行主體不明確、缺流程輸入輸出或接口不清晰，條款表述欠精煉或過于簡單、模棱兩可等情況。

四是隨著外部監管壓力逐步加大，部門新建或修訂制度更多只是為了應付外部檢查要求，因此起草部門在主觀上也存在不愿意“說清楚”的情形。

（三）“部門立法”機制的弊端

當前，職能部門起草和征集意見，制度主管部門審核，企業相關決策主體進行決策的工作程序已成為“企業立法”的標準流程。“部門立法”機制能保護部門的積極性，提高工作效率，出臺的制度現實針對性也更強。然而這種模式的弊端也是顯而易見的：

一是由于缺乏企業全局性的流程規劃，流程邊界由部門編寫人員根據經驗與喜好來決定，有的企業即使做了流程規劃，但編寫時還是將流程邊界隨意延伸，導致制度間的重復、矛盾和“真空”。

二是部門起草的制度經常會出現在同一業務鏈條上，涉及本部門的活動描述寫得細致豐滿，本部門外的流程活動多是一筆帶過，無法滿足業務整體的管理需求。

三是部門起草難免會從本部門立場出發，將部門思維帶入草案中，比如將上位制度有關要求作擴大解釋，或將職責不明確、存在交叉領域，按有利于本部門的角度進行規定。

四是即便在報批下發前，制度草案須履行一定的審核程序，但由于草案的立場和結構在前面的階段已基本定型，審核部門只能進行個別修改，無法對制度整體的客觀性、協同性和一致性起到真正的把關作用。

三、問題對策建議

（一）采用“一本制度分章節”模式

建議企業嘗試“一本制度分章節” 模式，從而“倒逼”編寫者更聚焦于整體的一致性、系統性和協同性。

采用該模式的企業需要對對現有制度進行整合，此處推薦兩種較為實用的思路：

一是將同類事項的流程和管理要求并入職能歸口部門主責制度。比如某企業經盤點，發現在檔案管理方面，當前有五個部門分別出臺了相關制度：

A部門是檔案管理職能歸口部門，分別出臺了《檔案管理辦法》、《檔案室工作細則》、《檔案工作評價工作細則》;B部門、D部門分別出臺了《審計檔案管理辦法》、《干部人事檔案管理辦法》;C部門出臺的《會計核算管理辦法》中，發現會計檔案的內容散落在8個章節里;E部門出臺的《公文管理細則》中，有一個獨立章節專講公文檔案的管理。

針對上述問題，企業可通過一本《檔案管理制度》涵蓋上述所有內容。首先，要明確新制度的基本框架，一級章節標題可按照通用主干流程、各專業特殊主干流程和通用配套流程進行劃分，包括“文件材料和檔案管理”、“會計類文件材料和檔案管理”、“審計類文件材料和檔案管理”“檔案配套管理”等幾個一級章節標題。

章節內段落一般按照流程的流轉順序進行設計。如“文件材料和檔案管理”主要包括：①檔案室建設、軟硬件配備;②歸檔范圍、保管期限和歸檔時間;③文件材料的收集、立卷和歸檔;④檔案的保管和開發利用。會計、審計等專業文件材料和檔案管理的流程環節步驟也應按通用流程架構邏輯設置章節內小標題，從而保持與通用流程方向一致。

“檔案配套管理”包括檔案統計分析、應急管理、績效評價和考核等內容。由于這些業務一般由其他部門主管且會有相應制度進行具體規范，因此檔案制度中應避免長篇大論，重點應做好與其他制度的接口。

接下來，需要把原來各制度中的條款進行重新整理并匹配新設計的各級目錄框架，經整理，原來的文件會被拆解，條款的擺放位置和順序也可能會被調整。這樣做的好處是：①下一步開展優化時，更容易發現內容重復、不一致或環節遺漏的問題;②有利于同類事項不同專業間流程的橫向對比;③是可以發現有些環節的流程可以集成共享的情況。

二是將同一工作環節上來自于其他部門制度中的要求嵌入該項工作歸口部門主責的制度。如某企業的《HSE管理體系》系列文件中，有十余項文件是對其他部門歸口管理的工作中某幾個或所有業務環節提出的HSE方面的要求，這些要求多數情況下的執行主體是工作牽頭部門而非HSE部門，此類內容，未來不建議保留在HSE制度中，而是應將相關要求嵌入到工作歸口部門主責制度對應的流程環節中去，從而有助于職能要求在業務流程中有效落地。

（二）制度應“說清楚”的三個問題

1.適用范圍“說清楚”

在“一本制度分章節”模式下，一本制度體量往往較大，這就需要在開頭增加一段全文“搜索引擎”，對各章節大致內容和適用范圍進行簡要闡述，這樣打開一項制度，使用者便能快速了解每章基本內容，并有的放矢地進行閱讀。“適用范圍”應明確具體的業務分類、流程邊界、適用的機構/人群等事項。

2.術語定義“說清楚”

首先，不建議企業直接將辭典中對應的名詞解釋直接作為制度的術語定義。制度中出現詞匯釋義很多時候需要在通用解釋的基礎上進行調整，使其適應企業特定的管理場景，幫助執行者更好地理解制度條款。

其次，企業可建立《通用術語集》，通過將各制度中散落的、出現頻率較高的詞語匯集成冊，供各項制度共享調用，一方面可精簡制度內容，另一方面也有利于各部門統一“制度語言”。

3.流程描述“說清楚”

流程是制度的靈魂，制度標準化的核心是要做到對流程的標準化描述。一般來說，一條流程活動完整表述包括：觸發事件+主語+輸入+活動+輸出+輸出管理記錄的用途。

觸發事件：可以是收到某單據后＼在某個時間點等，缺少觸發事件，執行者就不清楚在什么情況下要開始執行這條流程。

主語：主語是一個動作的執行主體，很多時候可能一個動作會由一個部門牽頭，其他部門配合。此處，盡量不要寫成“相關部門”，避免職責不清的情況。

輸入：一般在制度里表述成“根據什么”，這里的“什么”可以理解為管理記錄，比如方案、合同、表單等。輸入的管理記錄同時是另一段流程輸出的管理記錄，如果企業制度里找不到輸出這個管理記錄的一段流程活動，往往就是因為這項工作公司現在還沒有開展，或者相關部門在梳理流程時遺漏了，此時，即可判斷流程間存在斷點。

活動：是執行主體應完成的規定動作。

輸出：活動做完了也會生成相應的方案、合同、表單等管理記錄。

輸出管理記錄的用途：流程活動輸出管理記錄后，會作為另外一段流程活動的輸入，如果能找到另外一段被輸入的流程，不同段的流程就連起來了，鐵路就打通了。

做到上面三個“說清楚”，一方面能夠方便制度的查閱、理解，促進制度的執行落地;另一方面，管理問題才能浮出水面被“顯性化”，從而發現進一步優化的空間。

（三）優化制度制定流程

“部門立法”機制從源頭上影響了制度的科學性、合理性、客觀性。企業亟需突破該機制束縛，引入更為科學的“立法”機制。;;

首先，需要開展制度立項工作。立項需求來源于多個方面，如制度評估結果、企業中長期規劃和年度工作重點、各類內審外查發現的制度設計和執行方面的問題、管理專項調查分析報告等。收到需求后，制度主管部門應開展進一步分析，并以流程為導向同時結合本文二（一）章中提出的思路對需求進行有機整合，將需求轉化為下一步的行動計劃，包括需要修訂、新增、廢除制度的計劃。

編寫新增制度時，可借鑒英國立法中的“起草專員制度”，由制度主管部門組織成立專項編寫組，在公司范圍內選拔具備扎實的業務理解能力、流程表達能力、系統思考能力、項目管理能力的專家負責制度起草。編寫前，專家需要與有關部門充分溝通弄清問題的背景、現狀和需求，并搜集編寫素材。編寫過程中，專家也要與部門保持密切溝通。

在“一本制度分章節”模式下，很多制度會涉及多個部門配合來完成起草工作，此時就要制定章節、段落編寫分工明細表，先由部門執筆人完成局部內容的初稿，再由專家進行統稿、優化。整個過程中，部門主要把握制度實質性內容，而編寫組則須把握制度整體篇章布局、語言措辭、形式統一以及與其他制度的協同性。此時，編寫組已不只是簡單將各部門意圖“翻譯”為制度形式，而是對制度的可執行性、客觀性、科學性進行了一道把關，本質上是對制度審核程序進行了“前置”。因此，后續的正式審核程序可在一定程度上簡化，主要側重于跨部門內容的交叉審核。

涉及需要修訂制度的，如果是要新增、廢除章節段落或對原有內容進行實質性變更，應參考前面新增制度制定流程，加強前端起草階段的質量控制;如僅是對制度執行過程中個別條款的適應性進行修改或補充，則可以部門為主，通過《制度修改單》的方式簡化處理。

在引入“起草專員”機制初期，企業可成立臨時編寫小組開展工作，未來可逐步過渡到設立永久性內部機構來長期專門負責制度起草。通過專業化的分工，最大程度上保障出臺制度的質量，捍衛制度的嚴肅性和權威性。

四、結束語

綜上，企業出臺制度的根本目的應是用以規范、指導執行者更好地開展日常工作，但如果制度只是為了“被檢查”，其他時候便無人問津，制度便失去了它最本質上的意義。本文中提出的措施建議帶有“變革”屬性，具體實施中，推薦以“項目制”形式開展工作，為此，企業還需結合流程規劃、項目管理、變革管理等相關理論，制定更為系統的解決方案。

參考文獻：

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