政府改革與國家治理：周期性政府機構改革的中國邏輯

政府改革與國家治理：周期性政府機構改革的中國邏輯-—基于對八次國務院機構改革方案的考察分析

深圳大學管理學院趙宇峰 本文節選自《復旦學報》2020年第2期

改革開放以來，在五年一屆任期中，黨中央必定要完成三項最基本、最重要的工作部署：一是黨的建設工作部署，通常在新一屆黨的全國代表大會上作出；二是政府機構改革的工作部署，一般在中央委員會第二次全會上作出；三是國民經濟與社會發展五年規劃，通常在中央委員會第五次全會上作出。對國家治理來說，這三次工作部署分別支撐了國家政權體系建設和發展、政府體系建設和發展、經濟與社會體系建設和發展。

中國是一個超大規模的社會，既要進行全面變革，又要實現快速發展，對國家治理的有效性具有強烈的內在要求。保證這種有效性，除了不斷強化黨的領導作用外，就是要不斷提高政府管理的效能，因而，政府機構改革過程，就是不斷從國家建設和國家治理要求出發改革和塑造政府，優化政府職能和機構體系，提高政府效能的過程。綜合分析上述八次國務院機構改革的演進過程及其內在邏輯，周期性政府機構改革的中國邏輯蘊含如下機理：

第一，政府機構改革立足現實發展需要，而不是立足抽象理念。發展是解決中國一切問題的根本。從發展需求出發進行政府機構改革，具有高度現實性和緊迫性，易于抓住改革的重點、突破改革的難點，易于在體制內外形成共識，凝聚多方力量。

第二，政府機構改革同經濟體制改革相適應，越出政治體制改革范疇。雖然在中國的改革格局中，政府機構改革是政治體制改革的重要組成部分，但其改革的原則、思路、方案和評價體系都主要以經濟體制改革所提出的要求為依據，力求與經濟體制改革相適應。20世紀90年代后，社會主義市場經濟體制成為政府職能轉變和機構改革的重要依據，實踐中，社會主義市場經濟發展到什么程度，政府職能就轉變到什么程度，機構就調整到什么程度。

第三，政府機構改革堅持分權取向，從能力而不是從權力來提升政府治理水平。中國原有的政府體系是在計劃經濟條件下確立起來的，長期在高度行政化的狀態下運作。為了改變這樣的政府體系和國家治理方式，政府機構改革從一開始就以分權為取向。早期是中央向地方分權、政府向企業分權，90年代之后，這種分權就主要在向市場分權、向社會分權這兩個軌道上展開，以充分發揮市場機制和社會力量的作用為原則。分權取向的政府改革，增強了政府力量、市場力量和社會力量，而這三大力量的增強和優化，恰恰是國家治理能力提升的基礎和關鍵。

第四，政府機構改革是轉型升級式的改革，而不是修復式的改革。有現實的發展基礎、有更大的發展需要，才會有真正意義上的政府改革。所以，政府改革本質上不應是自我修復，而是變革和轉型，以適應和推動未來發展。在中國改革開放以來的經濟社會轉型中，政府既是推動者，也是參與者，隨經濟社會轉型而不斷轉型升級。每躍上一個新平臺，圍繞著職能轉變這個核心，政府機構改革都將對政府的職能邊界、權力結構、機構設置、府際關系、人員配置、運作流程進行系統性變革和整體性改造。

第五，政府機構周期性改革不是以短期目標為引領的原地打轉，而是以國家長期發展目標為引領的螺旋式上升。比較這四十年間頭尾兩個時期的中國政府形態，可以看到其中的變化是革命性的、全面性的，可謂面貌煥然一新。這種革命性、全面性的變革不是以激進的方式實現，而是以長遠目標引領、周期性運作、階段性推進、累積性轉型的方式展開，從而確保政府自身的改革以及由此推動整個國家的改革開放，并始終保持在改革、發展、穩定三者平衡狀態，既降低了改革風險，又在改革中鞏固了制度體系。

新冠疫情后再審視全球化下的中美關系

同濟大學全球治理與發展研究院 周琪 本文節選自《當代世界》2020年第6期

全球化和自由貿易可以提高全球資源的利用效率，促進經濟和收入的增長，這一點可以通過半個多世紀以來世界貿易量和經濟總量同時快速增長得到印證。但是，自由貿易對于美國經濟發展來說存在兩個最重要的缺陷。第一，自由貿易可能導致某些群體失業和收入下降。當資源在全球配置、分工在全球展開時，市場競爭壓力會比僅在本國內大得多。為了降低生產成本，企業紛紛外遷或外包，這樣發達國家的勞動者就必須與待遇比他們低得多的發展中國家勞動者進行競爭。來自其他國家的市場競爭加速了美國產業的空心化，尤其是白人藍領集中的制造業出現了嚴重的衰退。更重要的是，由于受沖擊的勞動者大多沒有受過高等教育，而且轉換行業或遷居的成本往往很高，結果很可能導致受沖擊地區失業率升高和居民收入減少，而且教育程度更低、收入更少的工人受到的沖擊更大。

第二，貿易具有重要的收入分配效應，這一點往往被其經濟效應所掩蓋。自由貿易在理論上能提高全球總產出和總體福利，但并不能保證所有的人都能從中受益或同等程度地受益，而是會導致一部分人獲益，另一部分人受損。由于流動資本重新部署了世界經濟中的職業和生產，貿易強化了國際競爭壓力，全球金融體系又限制了國家的福利和再分配能力，全球化加劇了國家間和國家內部的經濟不平等。

此外，隨著貿易越來越自由，其經濟效益會日益減弱，而分配效應會日趨增強。研究表明，在過去幾十年的快速全球化過程中，最大的受益者是發展中國家的中上階層和發達國家的高收入群體，而最大的受損者卻是發達國家的中低收入群體。至于發展中國家的低收入群體，他們依然無法擺脫極端貧困。全球化加劇了美國國內收入和財富分配的不平等。由于經濟全球化，美國跨國公司高管、技術精英可以不受國界的限制，在全球范圍內競爭工作崗位，但是那些中、低階層勞動者只能在地方上進行競爭，而美國制造業的空心化已經使地方喪失了大量就業機會。結果導致白人藍領生活水平下降，更難以進入中產階級。這進一步帶來了美國收入和財富分配的嚴重不平等。美國白人藍領階層和中產階級成為全球化進程中的相對受損者。

全球化的深入發展曾帶給很多人樂觀情緒，就像歐盟的發展曾經帶來的樂觀情緒一樣，他們以為國家主權和民族情緒都會逐漸弱化，身份認同將從民族國家轉移到超國家或全球層面上來。但現實情況卻遠非如此，特朗普的“美國優先”原則、英國“脫歐”、歐洲各國極右勢力的興起，都證明深度的全球化反而會激發民粹主義情緒。

許多研究者都意識到，解決全球化帶給發達國家的負面效應，需要政府采取積極的國內社會經濟政策，例如帶有傾斜性的稅收政策、健全的社會保障、對失業者的職業再培訓等。但這些都是現在的美國政府所不關心的，它一心想在國際上以打壓競爭對手的方式來為美國爭得利益。實現美國經濟狀況的好轉，確實可以使美國人整體受益，但并不能解決美國國內現有的收入分配不均和社會不平等的問題，包括中低收入群體所遭遇的困境。在這方面，美國一貫看不起西歐國家以效率來換取福利國家和收入平等的做法，因而做得遠不及后者。

因此，需要強調指出的是，國際上出現的逆全球化潮流主要不是源于全球治理體系的自身效率問題，全球治理的優化解決不了各國國內出現的問題。以美國而論，一方面有包括人工智能在內的科技發展促成的國家經濟持續增長，另一方面存在貧富差別拉大、中產階級和工人階級生活狀況持續惡化、教育成本提高、國家認同危機等問題。只要這種社會狀況得不到改善，美國國內就會存在反全球化的力量，普通民眾在一些政客的煽動下也就會把積怨撒在中國身上。這種情緒自然會反映到美國的選舉結果及當選總統的對外政策上。