基于問題導向的基層央行采購效能提升路徑思考

鄒珊

摘要：隨著政府采購制度改革的不斷深化，基層央行積極探索推進采購工作提質增效，但基于內外部環境的發展變化，在深化采購制度、優化采購體系方面出現了一些困難和問題，本文就此進行分析探討，并提出相關建議和意見，以期更好地提升基層央行采購工作效能。

關鍵詞：政府采購;基層央行;采購制度

一、當前基層央行采購工作面臨的主要形勢

一是監管越來越嚴。近年來，用于規范政府采購相關工作的新制度、新規定不斷出臺，政府采購要求越來越高、越來越細、越來越嚴。作為中央預算單位分支機構，基層央行的集中采購和分散采購項目成為巡視、審計等監督檢查的必查項目，且近兩年的檢查過程中，均以政府采購法規制度為標尺，例如，對基層央行自行組織的競爭性磋商項目，均嚴格要求在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體發布公告，基層央行自身明確的相關發布平臺則不予認同。因此，基層央行按照以往慣例進行的采購實施工作會被認定為不符合現行法規制度規定，嚴格監管的態勢十分明顯。

二是影響越來越大。相比大型基建項目，基層央行的采購項目額度并不高。但作為中央銀行分支機構，基層央行在所在地區具有重要影響，很多供應商都期望通過與基層央行合作提升在金融系統特別是銀行系統的知曉度，并由此積累一定數量的采購業績。與此同時，基層央行委托給采購代理機構的集中采購和分散采購項目都在中國政府采購網公告，接受全社會的監督，社會關注度很高，很多異地供應商會慕名而來，社會影響不斷擴大。

三是范圍越來越廣。基層央行的采購項目林林總總，從標的類別來看，不僅包含日常辦公履職所需的各類貨物、服務，而且涉及辦公用房維護、配套設施修繕等工程類項目;從采購主體來看，有總行統一組織采購的，有分支機構自行組織采購的，有委托給集中采購機構采購的，也有委托給社會采購代理機構的;從項目額度來看，有上千萬數百萬元的項目，也有幾千幾百元的項目;從采購對象的通用性來看，既有各類機關、單位普遍使用的貨物和服務，也有基層央行專屬的項目……可見，基層央行的采購范圍覆蓋廣泛，且隨著相關業務的縱深開展、創新以及相關職能的調整，采購范圍必然越來越廣。

二、基層央行采購工作存在的主要困難和問題

一是制度體系有待完善。對基層央行來講，采購工作要遵循的制度規定層次很多，有權威的采購法律法規，有財政、發改等部門的規章、文件，有總行統一的制度規定，也有自行制定的相關辦法、規則，其中一個突出的問題就是，在現行法律法規允許的范圍內，央行自身的制度規定過于嚴謹，例如合同簽訂期限比法規明確的30日還要短，一定程度增加了基層央行的采購工作壓力。與此同時，由于零星采購無上位法進行約束，各基層央行根據自身實際和內部控制的需要，自行制定了零星采購的相關制度，標準不一、規則不一;其中有些規定是參照集中采購規則制定的，流程比較繁瑣、要求過于嚴格，對采購效率產生了一定影響。

二是供應商庫不夠健全。政府采購相關法規制度明確了不同采購方式下的供應商產生方式，其中一種效率很高的方式就是從省級以上財政部門建立的供應商庫中抽取，但對于基層央行而言，很多行所在地區尚未建成統一的供應商庫;部分地區的省級財政部門雖然建立了供應商庫，但主要面向省級預算管轄范圍內的單位提供服務，國家機關在地方的直屬分支機構基于預算管理關系很難獲得使用權限。很多基層央行自行建立了供應商庫，但其中收錄的多為曾經參加過本行項目采購的供應商信息，范圍有限，且很多供應商信息無法更新或更新滯后，難于保證相應信息的完整性和準確性。

三是組織機制仍可優化。目前，基層央行的采購組織體系不盡相同，采購管理職責普遍由財務會計部門承擔，但采購實施職責的履行則多有不同，有的由需求部門承擔，有的由采購管理部門負責，有的則單獨設立了采購實施部門。從長遠來看，“管理、實施、需求”三項職責相互獨立是確保采購公開、公平、公正、透明的重要機制，是實現采購全流程監督的重要舉措，是加強崗位制約防范道德和法律風險的重要安排，很多基層央行的采購組織機制可進一步優化、完善。

四是專業評審力量有限。基層央行自行實施項目采購抽取的評審人員來源于自建的評審人員庫，這個庫里的人員多為本行具備中級以上職稱的正式員工，與財政部門明確的評審專家標準對比，存在三個短板：第一是都專長于本崗位的業務履職，專業能力和評審素質有一定的差距;第二是人員數量十分有限，特別是精通計算機、安全保衛、工程建造等特定領域知識的高層次人才很少;第三是曾就讀類似專業的人員多就職于同一業務部門，但評審人員中通常只能有1名需求部門的代表，導致一些相對復雜、專業的項目評審時，難以抽取到3名以上對口的專業評審人員。

三、進一步提升基層央行采購效能的幾點建議

一是進一步規范細化制度建設。依法合規是采購的前提和根本，因地制宜、嚴謹規范制定采購制度是基層央行開展采購工作的根基所在。鑒于當前采購工作面臨的形勢，基層央行應全面落實采購法律規定，對照國務院和財政部、發改委等國家部委制發的規章制度和規范性文件，根據總行統一的采購管理辦法和上級行的相關制度，三管齊下完善內部管理制度：第一，根據采購工作新規，及時修訂完善用于規范全轄采購工作的制度辦法，做到規范統一;第二，立足本行采購工作實際，對不同類型、不同方式的采購規則進行細化，力爭做到每一環節、每一節點都有據可依、標準化操作，例如制作統一的需求書模板、合同模板，固化各類采購文件的審核流程等;第三，針對日常工作中的難點、風險點，科學設計、制定專用風控制度，如評審人員回避制度、書面聲明制度等，以形成統籌兼顧、點面結合、更具針對性和操作性的采購制度體系。

二是進一步加強供應商庫建設和應用。一方面，積極爭取所在地區財政部門的支持，力爭共享其所建立的供應商庫信息，開通用戶，合規使用。另一方面，大力加強自身供應商庫建設，如實記錄所有合作過的供應商信息，通過中國政府采購網、信用中國網站和相關政府部門的網站等渠道核實有關信息，及時刪除庫中久未更新的供應商信息，借助新項目采購、售后服務等契機對有關信息進行維護、更新，盡可能提高信息的真實度、準確度、完整度;通過中國政府采購網及其地方分網，主動尋找合適的供應商納入庫中;探索不同行之間的供應商庫信息共享，逐步擴大供應商庫的范圍。

三是進一步優化采購組織機制。“管采需”三分離是大勢所趨，也是基層央行推進采購體制改革的重要一步。基層央行應立足三分離原則，對本行各部門的職責任務進行梳理，進而明確一個相對獨立的部門承擔采購實施職責，從業務運作來看，這一部門專職負責采購實施，既避免了與管理部門一套人馬、兩塊牌子的尷尬，也避免了與需求部門共設一處、財物共管的風險;從業務監督來看，這一部門縱向接受各本行采購管理委員會及其辦公室的指導管理，橫向接受內審、紀檢監察等部門的監督檢查;從業務職責來看，這一部門不僅負責集中和分散采購項目實施，還負責零星采購項目的實施，更利于采購合規度的把控和采購資金的整體規劃使用。

四是進一步精細人才管理和培育。人才是決定采購成效的重要因素。基層央行在采購工作中，應高度重視發揮人才力量，注重集聚人才智慧。一方面，從本行職工隊伍中，按照優中選優、廣泛涉獵的原則，選擇具有堅定政治站位、良好專業素質和技術水平的人員，形成具有一定規模的“評審人員庫”，定期對庫中人員進行培訓，并按照有進有出、動態調整的規則進行管理;在此基礎上，可積極探索建立跨地區的評審人員庫，并嘗試推進異地電子評審，實現評審資源共享。另一方面，科學利用外部人才支持，專業人辦專業事，對工程基建和大型設備項目，外聘造價咨詢公司編制采購預算;對公開招標及性質特殊、金額較大的項目，委托代理機構實施采購，利用外部專家和專業人才力量提升評審水準。

作者簡介：鄒 珊，女，高級會計師，任職于中國人民銀行長沙中心支行集中采購中心。