問道幾十年

文／本刊記者 鄭 丹

道可道，非常道。形而上者，謂之道。

2014 年6 月13 日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第六次會議。會上，習主席提出，我們必須從國家發展和安全的戰略高度，審時度勢，借勢而為，找到順應能源大勢之道。

我國的《能源法》要遵循能源之道。新中國成立以來，幾十載問道，《能源法》制定者一直在探索和尋找順應能源發展大勢之道。新版征求意見稿的亮點也在這里。

依法之道

新版征求意見稿提出擬設立7 項法律制度。

通過戰略、規劃統籌指導能源開發利用活動，推動能源清潔低碳發展；科學推進能源開發和能源基礎設施建設，提高能源供應能力；以保障人民生活用能需要為導向，健全能源普遍服務機制；全面推進科技創新驅動，提升能源標準化水平，加快能源技術進步等。

在中國石油大學（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海看來：“戰略規劃、基礎設施、普遍服務、科技進步、體制改革、能源安全、監督管理，確實是能源行業管理中非常重要的問題，有必要在《能源法》這樣的基本法律中予以明確。”

十九大使“依法治國”的理念深入人心。依法治國，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

“中國現在最缺乏的是法制經濟。未來中國，最需要開發的是法制經濟。”首批《能源法》起草小組負責人和專家組組長、國務院參事、國家能源局原局長徐錠明表示，“我們不僅要‘依法治國’，還要‘以法治國’。”

在他看來，依法，是國家必須依靠法律來治國。以法，是辦具體事情要拿法律來說話。放諸到能源，就是一個國家所有的能源治理要依靠法律，解決具體的能源問題要拿法律來辦事。

“《能源法》讓能源從業者，包括能源生產者、消費者、各級政府都有法可依。比如，法律要求企業生產清潔、低碳，你就別說低碳不符合中國國情。”國家應對氣候變化戰略研究與國際合作中心原主任、中國能源研究會常務理事李俊峰說。

十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

在徐錠明看來，人民對美好生活的向往體現為“三高”要求——生態的高顏值、發展的高質量、生活的高品質。這“三高”，需要能源發展做保障。而這一切，需要法律來保障。所以，《能源法》是建立健全中國能源法規體系的必然要求。

“我國能源行業管理，是中央政策文件、相關法律、部門規章、發展規劃共同起作用的。能源行業在方向性問題上，比較看中央政策；在操作層面，比較重視部門規章和發展規劃，對法律如何規定反而不怎么重視。實際上，法律在能源行業管理體系中起到承上啟下的作用，一方面把行業政策具體化、固定化，另一方面為部門規章和發展規劃提供法律依據。”陳守海表示。

在《能源法》缺位時期，我國能源行業相關法規和條例制定、修訂和審查工作持續推進。

根據2019 年2 月1 日國家能源局發布的《能源行業深入推進依法治理工作的實施意見》，《國家石油儲備條例》進入立法審查工作；《煤炭法》《石油天然氣管道保護法》《可再生能源法》待修訂；另外，還將開展《石油天然氣法》的立法研究，研究論證制定天然氣管理行政法規和《石油天然氣管道保護法》配套規章制度等。

市場之道

能源是商品。這是《能源法》制定過程中經歷的一個理念上的改頭換面。

過去很長一段時間里，在我國能源一直被定義為稀缺資源，由政府定價。而稀缺資源無法成為商品。

在2007 年版征求意見稿中，雖然也有涉及價格形成機制和能源產品的相關條款（如第八十七條“價格形成機制”提出，國家按照有利于反映能源市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的原則，建立市場調節與政府調控相結合、以市場調節為主導的能源價格形成機制；第八十八條“市場調節價”提出具備市場競爭條件的能源產品和服務價格，實行市場調節價），但沒有明確能源是商品，以及構建有效競爭的市場結構和市場機制。

在2014 年中央財經領導小組第六次會議上，習近平總書記提出“讓能源回歸商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系”。

“這是頭一回明確能源是商品、確立了能源是商品的理念。”李俊峰指出。

由此，一系列相關問題迎刃而解。

承認能源是商品，強調能源的商品屬性，要構建圍繞能源商品的市場體系，由市場這只“看不見的手”進行能源資源配置、形成市場價格機制。

這一根本理念轉變體現在2020 年版征求意見稿中。其中，第十四條“能源市場化”提出：“國家堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，構建有效競爭的市場結構和市場機制，在競爭性領域形成主要由市場決定能源價格的機制，建立有效的能源監管體系。”

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會明確提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府的作用。“能源領域中也必須讓市場在資源配置中發揮決定性作用。當然，也要更好地發揮政府的作用。”李俊峰指出，“構建能源市場意味著所有的規劃、戰略、開發活動、監管、價格政策、投資政策、優惠政策、科技創新，都是圍繞能源是商品、形成能源市場進行的。”

近年來，我國能源價格市場化改革不斷深入，過去實行政府定價的能源產品的價格逐漸由市場形成，特別是在競爭性領域形成主要由市場決定的幾個能源價格機制。

例如，今年新版《中央定價目錄》修訂內容中，指出按照電力和天然氣價格“放開兩頭、管住中間”的改革思路，將“電力”和“天然氣”項目根據自然壟斷環節分別修改為“輸配電”和“油氣管道運輸”，并進一步體現上網電價、銷售電價和天然氣門站價格等競爭性環節的價格市場化改革方向；出臺成品油定價新機制，規定了成品油價格浮動的上下限。

改革之道

如果找出我國能源市場最大變化的關鍵詞，“開放”是其中之一。尤其是近年來，開放的腳步聲頻頻響起。

2018 年7 月28 日，我國取消了同一外國投資者設立超過30 家分店、銷售來自多個供應商的不同種類和品牌成品油的連鎖加油站建設、經營須由中方控股的限制條款，徹底清除了外資在我國建設和運營連鎖加油站的政策壁壘。

2019 年3 月6 日，國務院再次發文《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》，取消的行政許可事項25 項，下放管理層級的行政許可事項6 項。

2020 年1 月9 日，自然資源部發布《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》，表示只要在我國境內注冊，凈資產不低于3 億元人民幣的內外資公司均有資格按照規定取得油氣礦業權。

“在2007 年以來的13 年間，我國能源領域的開發程度逐漸提高，從民企參與頁巖氣招標到新疆油氣區塊掛牌招標，再到取消外資限制。對比新舊兩版《能源法》征求意見稿也可以發現，新版中取消了很多能源開發的利用限制條件。”業內專家楊國豐表示，“為化石能源特別是油氣上游領域開放明確了方向，允許符合準入要求的市場主體參與油氣勘查開采，是新版征求意見稿的亮點之一。”

星星之火，燎原之勢。國有、民營、外資企業，享有了平等進入石油業上中下游相關環節的權利。

關于能源投資，在舊版征求意見稿是這樣規定的：關系國家安全和國民經濟命脈的能源領域，實行國有資本控股為主體的投資產權制度。具體辦法由國務院能源主管部門會同有關部門制定。而新版的規定為：“國家鼓勵單位和個人依法投資能源開發和加工轉換項目，保護投資者的合法權益。”

“在能源領域，政府過去管得很多，管價格、規劃……一堆政府管的事情。所以，早前的版本還是規定了一堆這個不準介入那個不準介入。這不符合改革開放的精神。”李俊峰說，“現在，關系到國計民生的能源企業由國有企業控股的限制沒有了，連電網企業都放開了。民營和外資進入能源領域的一些限制，也基本沒有了。這就是規范了市場主體、進一步開放、順應了現在改革開放的新形勢。”

在市場化條件下，能源這種特殊的商品，如何確保人人享有？由此，引出“普遍服務”理念。

▲上可九天攬月，下可五洋捉鱉，石油人足跡遍布神州大地。

攝影/胡慶明 宮瑞卿

新版征求意見稿把“普遍服務”，列為擬設立的法律制度之一。

“承擔電力等能源供應的企業，應當按照國家有關規定履行相應的普遍服務義務。”新版征求意見稿第五十八條這樣規定。

在陳守海看來，上述條款主要強調了電力的普遍服務，同時規定要建立普遍服務補償機制。需要強調的是，這個普遍服務在品種、規模等方面都是有限制的，即并非所有能源品種的無限服務，而是基于滿足人民基本生活需要的特定能源普遍服務。

“當然，在有條件的地區，可以擴大普遍服務的能源品種和保障程度。例如，管道天然氣就不可能在全國范圍內做到普遍服務。但在特定區域內，政府可以對燃氣企業提出普遍服務要求。”他說。

共享之道

李俊峰告訴本刊記者，新版征求意見稿出來后，好多人和他說“這個法太偏重于可再生能源了”。在他看來，新版征求意見稿平衡了各方面的矛盾。“我國每年消費煤炭40 億噸、石油7 億多噸，這兩大能源的發展都需要得到保障。可再生能源只是一個部分，是能源等大家庭中比較弱小的一個，所以多說幾句。”他表示。

風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能，可再生能源優先發展，是能源清潔化、低碳化的重要內容。在新版征求意見稿中，有超過十條涉及可再生能源的條款。

例如，第四條“結構優化”中提出，國家調整和優化能源產業結構和消費結構，優先發展可再生能源，安全高效發展核電，提高非化石能源比重，推動化石能源的清潔高效利用和低碳化發展；第十三條“扶持農村能源”；第四十四條“可再生能源目標制度”；第四十五條“可再生能源消納保障制度”；第四十六條“可再生能源激勵政策”；第四十七條“可再生能源開發”，等等。

“從這次《能源法》征求意見稿能清楚地看出，‘穩定化石能源、加速發展新能源’的大方向。”楊國豐表示。同時，他指出，征求意見稿最大亮點之一，是肯定了新能源在能源消費中的地位和作用。

“新能源的優勢在于分布式，與我國目前的集中式能源供應形式還有諸多不適，進一步發展面臨較多挑戰。從國家整體利益出發，傳統化石能源行業應該摒棄與新能源的競爭心態，對其扶上馬，再送一程。”楊國豐指出。

可見，未來化石能源應該更多、更主動地與新能源結合，起到相互扶持、相互促進的作用。

“化石能源產業也要適當地延伸產業鏈條，發揮大型裝備制造和化工優勢，以上游裝備制造和下游儲能為切入點，加強與新能源的契合度，變競爭對手為合作伙伴。”楊國豐指出。

尚待完善

誠然亮點諸多，但有些地方肯定不能滿足人們對《能源法》的期望。

在陳守海看來，《能源法》作為行業基本法，除明確行業發展方向和基本原則外，更重要的是構建行業管理架構，為能源行業管理提供法律依據。但是，從征求意見稿的內容來看，并未涉及能源行業管理體制的構建，法律責任部分也不是很全面，具體規定有待商榷。

從油氣專家的角度看，他覺得：“我國油氣行業立法層次不高，法律體系不完善，尤其需要《能源法》這樣的基本法為油氣行業管理提供法律依據。但征求意見稿中涉及油氣的條款很少，內容也比較虛，看不出能解決什么問題。”

從新版征求意見稿中看，與油氣相關的條款主要有第四十條、第四十一條。

從具體內容來看，第四十條“油氣開發”包含三層意思：鼓勵海洋油氣資源和其他低品位油氣資源的開發；有條件放開油氣勘查開發領域；優化煉化工業布局。第四十條“天然氣利用”包含兩層意思：合理發展天然氣，提高天然氣在能源消費結構中的占比；優化天然氣利用結構。

“這兩條的內容規定比較原則，而且在行業內已經基本形成共識，起到了明確行業政策方向的作用。”陳守海說，“如果能列舉一些能源管理部門可以采取的具體措施，就能更好地為油氣行業管理提供法律依據。”

陳守海認為：“《能源法》對能源行業轉型是把雙刃劍。一方面可以明確政策方向和基本原則，引導能源行業轉型；另一方面會固化不成熟、不合理的政策，阻礙能源行業轉型。”“總體來說，能源行業要實行依法治理，制定和出臺《能源法》是必要的。但一定要注意到它對能源革命的兩面性，發揮其正面作用，防止其負面作用。”

在他看來，由于一直沒有上位法，我國能源行業管理中很多問題沒法解決，如管理體制、監管措施、法律責任等。今后是否能解決這些問題，就要看出臺后的《能源法》的具體內容了。