城鄉規劃與土地利用規劃的協調探討

朱彥標

摘要：在我國持續加速的城鄉規劃建設過程中，不僅城市人口數量日益劇增，而且在土地利用管理方面的要求也比以往要高。城鄉規劃與土地利用規劃的協調發展既能促進城鄉建設的可持續發展，同時也可以最高效地提升土地利用率，土地資源對于我國的發展有著極為重要的作用，在工作中還要尋求城鄉規劃與土地利用規劃的協調發展。下面文章通過對兩者之間矛盾問題進行分析，提出總體規劃協調發展策略。

關鍵詞：城鄉規劃;土地利用;總體規劃;土地管理

在城鄉一體化快速發展的今天，不管是土地利用規劃管理工作的開展，還是城鄉規劃的實施，均是為城鄉一體化的發展提供服務，而且其主要是針對土地資源管理和優化而實施的工作，從本質上來看，雖然二者在一定程度上有所差異，但卻殊途同歸，具有相輔相成的作用。從客觀角度分析而言，土地利用管理和城鄉規劃實施，兩者之間確實有矛盾之處，但這種矛盾并不是沒有辦法調和的。想要推動城鄉經濟發展，就必須做好這兩項工作的協調管理。而怎樣實現兩者之間的協調管理，就成為了目前人們關注的焦點。

1 城鄉規劃與土地利用規劃的關系

城鄉規劃包含的內容十分廣泛，需要對各項建設發展計劃做出科學合理的安排，并確保城市經濟發展的穩定性。但是就現實來看，二者之間的關系是相互矛盾的體系，且隨著這一矛盾的持續加劇，使得城鎮的發展受到了極大程度上的影響。在進行土地利用規劃的過程中，為了能夠使土地得到最合理且有效的使用，應該針對部分閑置的土地加以再開發利用。結合每個地區的現實狀況，因地制宜地實施土地征用政策。在土地拍賣過程中，只注重了經濟效益，更甚者出于某種原因刻意哄抬土地價格，使得土地的科學合理使用被人們所忽視。同時，部分管理部門為了謀取經濟利益，會不合理的征用土地資源，此舉動不滿足城市經濟發展所需，為工作的銜接帶來了許多阻礙。

2 城鄉規劃和土地利用規劃之間的主要矛盾

2.1 在進行規劃時考慮的因素有所不同

土地利用規劃的核心內容是控制。政府部門在進行深入的考察以及科學的研究后，對各類型土地的面積指標進行規定，將土地資源劃分為不同量的建設用地、耕地等。而城鄉規劃建設往往需要考慮更多。除了結合城市未來發展方向，對各項社會建設進行管控，還要注重城市形象的構建。而在這一過程中，城市的發展歷史、經濟水平、歷史背景以及風俗人文等，都是不可忽視的因素。在滿足城市發展需求的同時，也要為人們的生活提供優良的環境。

2.2 城鄉規劃建設與土地管理存在問題

第一，規劃建設方案不夠健全。例如，城鄉資源存在很大差異性，規劃建設過程中，部分區域完全考慮經濟效益，但是在社會效益的調查與研究力度上非常薄弱，即便是得到了短期的繁榮發展，針對長期的問題積累，以及各種特殊情況的解決，都沒有辦法得到預期效果，甚至是產生得不償失的現象。第二，土地管理的進行，對于數據及信息掌握不夠充足，而且在管理的可靠性和可行性方面非常低。例如，土地資源的利用，沒有按照科技農業的方式來發展，而是造成了大量的污染現象，過分的發展城市經濟模式，很容易造成產業失衡的現象，影響到城鄉規劃建設與土地管理的正常部署。

3 城鄉規劃與土地利用總體規劃的協調發展策略

3.1 制定土地使用標準體系

相關規劃工作者和管理者應當認識到土地資源的重要性和稀缺性，在城鄉規劃工作中切忌激進規劃和盲目利用。應當結合當地實際情況建立嚴格的土地使用相關標準與規定，從當地不同種類土地資源分類，到相應土地建設項目執行流程，都做到標準化和規范化。無論如何，都應當以保證人民生活品質、環境可持續發展、重要人文資源安全為首要目標，科學合理的制定土地利用標準、規劃標準與使用規則。

3.2 構建完整的城鄉規劃管理制度

第一，要因地制宜地制定城鄉規劃管理辦法，不能機械式的硬搬硬抄，要與該地區實際情況結合，即地理環境、經濟環境、社會環境等，制定屬于自己的規劃實施細則。第二，要編訂切實有效的地方城鄉規劃技術規定。地方城鄉規劃技術規定的編訂，是規范城鄉規劃管理制度的重要舉措，可全面指導城鄉規劃管理，且有助于編制、維護及更新指導控制性詳細規劃，從而更好地監督管理工作，提升管理水平。第三，要確定以控規為核心的規劃行政法定依據。在城鄉規劃管理中，要始終以《城鄉規劃法》為依據，根據相關法律法規行使相關部門的行政權力。各類強制性技術規范在規劃管理過程中將達到相應的約束作用，在城鄉規劃文本批準后，控規相比其他類型的文件，目標更明確，更能對規劃內容、標準進行嚴控，且可實施差異化控制，能夠明確規劃管理者的權力界限，保證控制力度。

3.3 技術規范的協調

以城市規劃、土地利用規劃的原標準要求為基礎進行協調、調整，進一步明確兩者所運用數據的統一性。對兩者規劃的相關標準、規范、技術、編制手段進行統一，從而實現基本數據與指標的協調發展。協調內容涵蓋以下幾個方面：一是城市規劃區面積。假如城市規劃區面積過大，則會加大城市規劃行政單位管理難度，進一步激化土地管理與土地利用規劃的矛盾，因此，城市規劃面積的劃分需要從城市建設需求出發;二是人均建設用地面積。從當前城市建設發展角度人手，對用地條件合適的城鎮建設用地可以適當放寬指標，但要進一步集中對城（鎮）、鄉（村）建設用地的控制;三是用地分類指標，進一步明確土地利用總體規劃中村莊、城鎮用地建設，在滿足國家國土資源管理需求的基礎上合理調整用地分類指標。緩解城市規劃與土地利用規劃之間的矛盾，為兩者協調統一奠定基礎。

3.4 編制內容的協調

城鄉規劃需要制定發展戰略來指導城市規劃設計，土地利用規劃也需要明確發展戰略來指導城市土地利用的方向，兩者的戰略基礎十分接近，因此在制定城市發展戰略的過程中不僅要考慮到城市發展，還需要兼顧土地與資源環境相協調。結合城市規劃與土地利用規劃對城市建設發展的需求來制定城市發展戰略，不僅有助于城市規劃與土地利用規劃的協調銜接，還能夠使得城市發展戰略更加貼近城市發展需求，滿足國土空間規劃編制的需求。

3.5 切實注重“多規合一”推進工作的開展

所謂“多規合一”，主要是以現代信息技術為載體，致力于統一性完善性的空間規劃體系的構建，最終實現統籌發展。因此，“多規合一”借助構成一個“最大公約數”，所設計的空間規劃秩序，不僅匯聚了多方的共識，而且各方都需要共同遵守，進而分別在發展方式、城市管理模式、行政體制等方面加強對其優化和完善，提高改革的引領性和綜合性，最終為城鄉統籌發展打下了堅實基礎的同時，也使得空間規劃統籌獲得了更好的保障。為確保“多規合一”工作的有效實施，一定要對區域空間規劃體系加以全方位細致的整理，根據區域的發展整體規劃和實際需求，結合土地利用的總體規劃和環境建設的總體規劃，將其分為四個板塊，針對各項規劃之間的可能具有的矛盾和問題加以核準以及鑒別，同時，還應將各項規劃的內容進一步加以深化和細化。四個板塊分別為：一是生態控制線;二是城市開發邊界;三是海域系統;四是城市承載力。

4 結語

總而言之，城鄉規劃一定要重視全局，以綜合的眼光看待問題。城鄉建設和城市化離不開土地的利用，所以怎樣合理利用土地資源無疑是一個難題。土地利用規劃與城鄉規劃兩者只有協調發展才能解決土地合理利用的問題。

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