我國地方普惠性學前教育的發展與定位

車歡歡 席小莉

【摘要】“學前教育三年行動計劃”是由中央及地方各級財政投入實施發展學前教育的戰略規劃，是加快發展我國學前教育的重大舉措。本研究通過對15個省（自治區、直轄市）第三期學前教育三年行動計劃文本的分析，可以發現在學前教育發展的總體框架下，各省（自治區、直轄市）在具體的發展目標上存在差異，其實施措施及具體做法也各具特色。

【關鍵詞】普惠性；學前教育；行動計劃

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）04-0008-06

【作者簡介】車歡歡（1994-），女，山西呂梁人，山西師范大學教育科學學院碩士研究生；席小莉（1978-），女，山西臨汾人，山西師范大學教育科學學院學前教育系主任、副教授，博士。

一、問題的提出

我國“學前教育三年行動計劃”是根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》的目標要求，由中央及地方各級財政投入實施發展學前教育的戰略規劃。到2016年底，我國各地已經完成了第一期、第二期學前教育行動計劃，全國學前三年毛入園率達到77.4%，“入園難”問題得到了進一步緩解。但是學前教育仍處于教育體系中的薄弱環節，普惠性學前教育資源不足，覆蓋率低，學前教育仍處于爬坡過坎階段。

2017年4月，教育部等四部門發出《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》，全國各地積極響應，陸續開展了第三期學前教育行動計劃的編制工作，但是不同地區普惠性學前教育的發展現狀及未來規劃不同，相應地各地區第三期學前教育行動計劃的具體內容也具有明顯的地域特征。鑒于此，本研究通過分析我國15個省（自治區、直轄市）第三期學前教育行動計劃，揭示我國不同區域普惠性學前教育的發展現狀，推動我國普惠性學前教育的政策研究，加快學前教育的發展進程。

二、研究方法

本文的研究對象是我國15個省（自治區、直轄市）的第三期學前教育行動計劃，在15個省（自治區、直轄市）的教育廳（局）官網上找到了各省（自治區、直轄市）第三期學前教育行動計劃的文本內容，并對其文本進行研究。15個省（自治區、直轄市）包括直轄市及東部地區的北京市、重慶市、浙江省、福建省、廣東省，屬于中部地區的山西省、湖南省、河南省、湖北省、安徽省，屬于西部地區的四川省、陜西省、寧夏回族自治區、青海省、甘肅省。這15份文本展示了不同區域我國普惠性學前教育的發展現狀及通過3年的努力，不同區域普惠性學前教育的發展藍圖。

三、研究結果

（一）不同區域學前教育的發展現狀與面臨的問題

各文本的開頭都是基于各省（自治區、直轄市）2016年的數據，來分析當下學前教育的發展狀況以及所面臨的問題，在總結第一期、第二期學前教育行動計劃取得的成果的同時也指出了學前教育當前所遇到的問題。

1. 不同區域學前教育的發展現狀

由于15份文本對于學前教育發展現狀的項目設置不等，詳略不一，下面主要從幼兒園總數、在園幼兒數、教職工總數、專任教師數、毛入園率以及較2010年毛入園率提高的百分點等方面對不同區域的學前教育現狀進行分析比較。

表1顯示經過兩期的學前教育行動計劃，我國各地區的學前教育都取得了長足發展。表中顯示除四川省以外，各地區的學前三年毛入園率都提高到了80%以上，同時，與2010年相比，各地區的毛入園率都有所提高。甘肅省經過兩期的學前教育行動計劃，其毛入園率提高了50.32個百分點，毛入園率達到了90%，超過了中部省份的毛入園率。

幼兒毛入園率情況能夠更好地反映不同區域學前教育的普及和發展情況。因此，由表1中可見，經過兩期的學前教育行動計劃，我國中部省份和西部省份的學前教育毛入園率都有明顯提高，能夠基本滿足幼兒的入園需求，“入園難、入園貴”問題得到了有效的緩解。因此，幼兒園應該把接下來的行動目標放在增加普惠性學前教育資源和提高保教質量上，在提高學前教育結構質量的同時，提高學前教育的過程質量，增加幼兒園教育的內涵。

2. 不同區域學前教育發展面臨的問題

經過第一期、第二期學前教育行動計劃的實施，我國各地區的學前教育都取得了不同程度的發展與進步，但是學前教育發展仍面臨很多亟待解決的問題。表2總結了2016年不同地區學前教育發展面臨的問題，從表中可以看出普惠性資源供給不足、教師數量短缺、工資待遇偏低、保教質量參差不齊是各地區面臨的共同問題。此外安徽省、山西省、陜西省和甘肅省學前教育城鄉發展不平衡；福建省、河南省、甘肅省出現了公辦幼兒園和民辦幼兒園結構不合理的現象；福建省幼兒園學位緊缺。

2019年4月28日，虞永平在《中國教育報》發表的《普惠性學前教育必須追求優質》一文中指出，普惠性學前教育資源的擴大，能進一步緩解或逐步消除“入園難”問題、解決“入園貴”問題、能不斷提升教育質量，此外普惠性學前教育資源的擴大和質量的維護關鍵在政府[1]。幼兒教師的缺失和流動也是當前學前教育發展面臨的主要問題之一。現階段，大部分幼兒園教師在體制外生存，其人事管理依附于幼兒園所在地區的人才中心。另外，幼兒園缺少科學的人事管理體制，沒有相應的職稱評定機制，造成了幼兒園教師同工不同酬的現象，使得很多教師因不滿薪酬而選擇離開，出現幼兒教師數量短缺的局面。此外，公辦幼兒園費用實惠、設施齊全、管理規范、師資優良等優勢成了絕大多數家長的首選，但目前公辦幼兒園數量較少，難以滿足需要，而部分民辦幼兒園因條件不好，導致生源不足[2]。同時城鄉和園所發展的不平衡導致幼兒園保教質量參差不齊。

（二）不同區域普惠性學前教育的目標定位

1. 不同區域普惠性學前教育發展的總體目標

學前三年毛入園率主要反映的是各地區學前教育的普及程度，普惠性幼兒園覆蓋率反映的是各地區普惠性學前教育的發展程度，兩者均為三年行動計劃的核心指標，所以各地區通過學前三年的毛入園率和普惠性幼兒園覆蓋率來確定到2020年學前教育發展的總體目標。

從表3可以看出，我國直轄市及東部省份學前三年毛入園率指標定在85%～98%之間，我國中部省份學前三年毛入園率指標定在85%～90%之間，我國西部省份學前三年毛入園率指標定在85%～96.01%之間，如果這些指標在2020年能如期實現的話，我國就基本完成了3～6歲學前教育的全覆蓋任務。同時從表3中也可以看出，直轄市及東部省份、中部省份和西部省份普惠性幼兒園覆蓋率的指標均在80%～85%之間，這表明經過三期學前教育行動計劃實施，我國普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%以上，普惠性學前教育資源總量增加，“入園難、入園貴”問題能得到進一步緩解。

2. 不同區域普惠性學前教育發展的具體任務

從表4（見下頁）可以看出，不同區域普惠性學前教育發展的具體任務有所異同。對于普惠性學前教育資源的供給，即解決“入園難”的問題，重慶市的具體發展任務是“大幅度提高普惠性學前教育資源的供給水平”，而西部省份如陜西省的具體發展任務是“擴大普惠性學前教育資源”，青海省是“著力擴大資源總量”“逐步實現建檔立卡貧困村學前教育資源全覆蓋”，前者重在提高供給水平，而后者旨在擴大普惠資源。可見，對于普惠性學前教育資源的供給，不同區域之間還存在一定的差距。

對于普惠性民辦幼兒園的發展，即如何解決“入園貴”的問題，廣東省及中部省份的具體發展任務是“扶持普惠性性民辦幼兒園發展”，而西部省份的具體發展任務則是“支持普惠性民辦幼兒園發展”“大力發展普惠性民辦幼兒園”。前者使用的“扶持”和后者使用的“支持”在概念和要求上有所不同，“扶持”含有實際幫助的意思，包括財力、物力以及人力的幫助，是一種具體的行動；而“支持”是口頭上或者精神上的鼓勵，不一定提供實際的幫助行動。

對于學前教育城鄉間發展不平衡的問題，福建省的具體發展任務是“加強新增人口集中地區和城鄉接合部幼兒園建設”，廣東省是“重點加強粵東西北地區、計生政策調整新增人口集中地區、老舊城區和城鄉接合部幼兒園建設”；而中部省份如湖南省的具體發展任務是“重點加強脫貧攻堅地區和鄉村幼兒園建設”，安徽省的具體發展任務是“重點加強脫貧攻堅地區、皖北地區、大別山區和城鄉接合部幼兒園建設”；西部省份如青海省的發展任務是“將幼兒園建設納入城鄉公共服務設施配套建設規劃”。通過比較可以發現，直轄市及東部省份重點是加強人口集中地區和城鄉接合部幼兒園的建設，中部省份則是重在加強貧困地區和城鄉接合部及鄉村幼兒園的建設，而西部省份重在把幼兒園建設納入到城鄉公共服務體系，可見不同區域具體的發展任務是有一定差距的。

（三）不同區域第三期學前教育行動計劃的發展舉措與保障機制

1. 不同區域普惠性學前教育的發展舉措

制定具體的發展目標和發展任務是學前教育行動計劃的重要前提，而科學的發展舉措是學前教育行動計劃得以完成的關鍵環節。從15份文本可以看出，全國各地區都確定了普惠性學前教育的發展舉措，其中有一些相似的基本舉措，同時也存在不同的符合各地發展狀況的做法，體現了發展舉措的共同性和多樣性。從表5（見下頁）可以看出，各地區相似的基本舉措主要有擴大公辦學前教育資源、扶持或支持普惠性民辦幼兒園發展，其中對于普惠性民辦幼兒園發展的扶持力度有所不同，北京市提出“支持普惠性民辦幼兒園實施修繕改造，改善辦園條件”，浙江省提出“對普惠性民辦幼兒園經費補助”，福建省提到“扶持民辦幼兒園普惠優質發展”，與中部省份和西部省份相比較可以發現，我國直轄市及東部省份給與普惠性民辦幼兒園一定的經濟支持，并且力求普惠性民辦幼兒園的優質發展。

由于各地區普惠性學前教育的發展目標和發展現狀不同，不同省（自治區、直轄市）除基本措施外，還有自己的不同的行動方式和方法。東部省份著力推進普惠性幼兒園的認定工作，其中浙江省提出“大力推進普惠性幼兒園認定工作”、福建省要“規范普惠性民辦園認定、管理和扶持”以及廣東省提到要“逐年認定和扶持一批普惠性民辦幼兒園”；中部省份和西部省份均有提到要加強和規范城鎮住宅小區配套幼兒園的建設與管理；而我國西部省份主要采用一些適應本地區要求和體現區域特色的做法，如四川省提到要“加快民族地區學前教育發展”，甘肅省“提升牧區學前教育的普及水平”。此外部分省市提到了特殊兒童學前教育和山村幼兒園的發展舉措。

2. 不同區域普惠性學前教育的保障機制

15 份文本的最后一部分均是基于本省市的發展目標和發展舉措提出了第三期學前教育行動計劃的保障機制，標題為“工作保障”或“保障措施”或“組織實施”等。經統計分析（見表6），15份文本中均提出了一些共有的保障措施，即“加強組織領導”“加大資金投入”“加強督導檢查”和“健全工作推進機制”。

對于加強組織領導，各省（自治區、直轄市）都提到要求各市、縣（區）政府逐級編制三期行動計劃，把三期行動計劃列入到政府的重要議事日程，此外各省（自治區、直轄市）還著力建立和完善學前教育聯席會議制度，學前教育聯席會議制度是由鄉政府、鄉教委等部門和鄉街道組成的，其主要職責是組織推動和督促學前教育法律法規和有關方針政策的落實，著力協調和解決學前教育事業發展的難點、重點問題[3]。對于資金投入機制，我國各省（自治區、直轄市）都致力于建立與管理體制相適應的生均撥款、收費、資助一體化的學前教育經費投入機制，確保學前教育經費的科學高效使用。對于督導檢查工作，各省（自治區、直轄市）均提出要建立和完善學前教育的督導評估工作，加大對幼兒園的監督和檢查力度，實施問責機制，確保第三期學前教育行動計劃的順利完成。對于健全工作推進機制，各省（自治區、直轄市）提出要明確各相關部門的任務和職責，積極協同配合，建立專項督查機制，著力破解長期制約學前教育發展的體制機制問題。

四、分析展望

通過以上分析可以看出，不同省（自治區、直轄市）第三期學前教育行動計劃的編制是根據國家制定的總體目標要求，立足于本地區的需求和第一、二期行動計劃所取得成果，來確定發展目標和具體指標的[4]。我國直轄市及東部省份仍是全國普惠性學前教育發展的領頭兵，在擴大普惠性學前教育資源的同時也加大了對學前教育的投入力度，走在了中西部省份的前面；我國中西部省份則大力發展農村普惠性學前教育，注重貧困地區學前教育的發展和普及，力求完善學前教育的公共服務體系，此外中西部省份立足于當地的發展情況，積極探索本土化的普惠性學前教育發展路徑。

經過第一期、第二期學前教育行動計劃的實施，我國普惠性學前教育的發展取得了較為顯著的成績，但是在接下來的發展中，我國仍需加大對學前教育的投入；建立健全學前教育事業發展與質量提高的保障機制；根據不同地區的經濟情況制定合理的收費標準；采取有效措施穩定教師隊伍，提高師資水平，從而提高普惠性學前教育質量。

【參考文獻】

[1] 虞永平.普惠性學前教育必須追求優質[N].中國教育報，2019-04-28（001）.

[2] 馮曉暉.幼兒園發展由量轉質 不平衡不充分問題突出[N].中國信息報，2018-09-06（001）.

[3] 夏婧，張霞.強化政府主導責任，大力推進學前教育三年普及——四川省學前教育普三政策探析[J].學前教育研究，2010（08）：21-26.

[4] 吳全華.《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》實施中需關注的幾個問題[J].教育發展研究，2011，31（17）：62-65.

本文系山西師范大學研究生科技創新項目“山西省縣域普惠性學前教育管理機制的芮城經驗研究”（項目編號：012201053007）的階段性成果。

通訊作者：車歡歡，1009791183@qq.com

（責任編輯 張付慶）