中國政府應急管理體系變遷與思考

王亞文

摘 要：在多種突發性公共事件頻發的現代風險世界中，加強政府應急管理體系建設，對保障國家安全、滿足人民群眾對美好生活的向往有重要意義。從時間維度對我國政府應急管理體系建設歷程進行梳理，總結建國以來政府應急管理體系發展特點。在我國應急管理體系既有成就的基礎上，從中央與地方兩個層面提出完善國家應急管理體系的思考，以期增強政府抵抗風險的能力。

關鍵詞：應急管理體系;變遷歷程;發展特點;思考

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）09-0183-02

新中國成立以來，我國在應急管理體系建設方面做出了許多努力，應急管理體制發展取得顯而易見的成果，應急管理法制化與運行機制建設獲得一定程度發展。隨著國內國際環境變化，面對多種不確定風險因素的挑戰，我國應急管理體系立足本國國情不斷健全。

一、我國政府應急管理體系變遷歷程

1.我國應急管理體系初步建立到成熟期（2003—2012年）。從2003年到十八大召開前，我國應急管理系統在面對汶川大地震、玉樹地震等特大突發性公共事件挑戰中逐步完善，應急管理體系由萌芽走向成熟。我國現代意義上的應急管理體系自2003年開始建設起來。2003年的非典，隨著這場破壞力強的嚴重疫情席卷中國，我國應急管理體系建設不足急劇凸顯。公共衛生事件頻發，造成眾多損失，人民群眾要求提高政府應急管理能力呼聲強烈，建立健全現代中國應急管理體系提上日程。2003年7月，黨中央、國務院召開全國防治非典工作會議，認識到我國突發事件應對機制不健全，處置突發性公共衛生事件能力低下，地方政府和部門缺乏應急管理能力與準備。2003年10月，《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》通過，第一次涉及我國預警和應急機制要建立完善，強化政府處置突發性公共事件的能力。2004年9月，《關于加強黨的執政能力建設的決定》審議通過，對社會預警體系的建立健全提出新的要求，要求應急機制指揮統一、反應迅速，提高政府保障公共安全的能力，增強政府應對突發事件水平。2005年，應急管理小組在國務院下設成立;2005年7月，第一次全國應急管理工作會議在北京召開并通過《關于全面加強應急管理工作的意見》，首次提出“一案三制”，對其內容進行說明，并強調有力落實“一案三制”。“一案三制”是我國長期以來應急管理系統建設的主線支撐，對政府應急管理體系的完善發揮著重要方向標作用。“一案三制”涵蓋應急預案建設、應急管理體制完善、應急管理機制改進以及應急管理法制健全四方面。在應急預案建設中，《應急預案編制指南》緊急出臺，對各級政府應急預案的制定提出，縱向通行各級政府，橫向覆蓋政府、市場、社會、公眾的要求。應急管理體制建設集中在政府內部組織機構設置，要求按照“統一指揮、分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”的總要求，健全應急管理指揮系統、社會組織與社會公眾廣泛參與等。應急管理機制即應急管理運行機制，包括危機預警預防、各級政府協調聯動、國際政府社會組織合作等機制的建設。應急管理機制建設是在處理突發性事件的基礎上形成的動態完善過程，應急管理機制的健全對提升我國應急管理水平有重要作用。應急管理法制體系是應急管理系統建設的基礎。“一案三制”明確指出，加強我國應急管理法律法規及政策制定，在實踐中檢驗修正，使我國應急管理工作展開有法可依。2006年1月，《國家突發公共事件總體應急預案》在中央層面發布，《預案》在組織體系和運行機制方面對地方政府應急管理工作做出新規定，明確“地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構”。2006年底，國務院應急管理辦公室在國務院辦公廳下增設，隨后地方政府相繼于政府辦下設應急管理辦公室。2007年《突發公共事件應對法》頒布，以法律形式明確各級政府與部門職責，應急管理體制建設制度化。同年，針對基層政府應急管理工作相關內容、規定與舉措的文件《關于加強基層應急管理工作的意見》下發至地方各基層政府。2008年，我國全國應急管理體系基本建立，在隨后四年應對各種突發事件中不斷發展。

2.我國應急管理體系建設新時期（2012年至今）。2012年黨的十八大以來，公共安全得到黨和國家重視，強調把公共安全上升到國家決策部署層面，我國應急管理體系建設進入新時期。2017年，《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》施行，針對我國應急管理體系在新時代發展中存在不足，提出全方位、多層次的目標與舉措，從加強應急管理能力、強化應急救援水平、增強綜合應急保障水平、提高社會合作應對能力、健全應急管理體系五方面，提出增強應急管理能力相應可行的具體要求。2018年2月，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》審議通過，對應急管理機構做出重要調整，對應急體系存在部門協調缺乏、國家統一指揮力度弱、應急資源分散等問題進行解決。《深化黨和國家機構改革方案》指明，應急管理部國家作為國務院的組成部門，把安全生產監督管理總局的職能、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、中國地震局、國家防汛抗災抗災總指揮部、國家參林防火指揮部內有關應急管理、應急救援職能進行抽調并整合到新成立的應急管理部。《方案》從一般性職責、其他部門轉制人員管理、與地方政府分級管理三方面對應急管理部職能進行明確規定，將應急管理部定義為全國應急管理系統的指揮部，充分發揮協調各部門各政府應急管理，調動多方應急物資總控作用。

二、我國政府應急管理體系的發展特點

1.政府對健全應急管理體系重要性的認識不斷深入，舉措堅強有力。從2003年對我國應急管理體系建設水平低，政府抵御突發性公共事件能力不足的初步認識，首次提出建立預警機制，提升政府應對危機的能力，到2004年明確應急管理體系建設方向性要求，2005年成立應急管理小組，提出并落實“一案三制”應急管理體制總框架，2007年《突發公共事件應對法》的頒布施行，2008年全國政府應急管理體系基本建立，十八大以后，尤其是黨的十九屆三中全會后，應急管理部成立及黨中央國務院多次在會議報告提到增強政府抗風險能力，各級政府做好本區域內應急管理工作，完善應急管理體制建設。從提出不足到應急管理建設方向明確、“一案三制”總框架提出與落實、各級政府應急管理辦公室成立、基本建成應急管理體制，撤銷整合國務院多部門應急管理職能，成立部級應急管理機構，充分體現政府對應急管理建設重視不斷加強，政府應急管理舉措越發具有針對性與可操作性，對提高政府應急管理能力促進作用明顯。

2.管理主體由單一走向多元。建國以來，我國突發性事件應對以政府為主導，政府是應急管理的首要行動者與責任者，市場、社會組織與公眾參與意識弱，加入減少突發事件行動少，各級政府各部門是應急管理的唯一主體。新世紀以來，非典、地震、化工危機等重大突發公共事件頻發，僅靠政府單一治理不能高效應對各種潛在風險。我國在建全應急管理系統中逐步融入社會組織、市場與公眾的力量，出臺系列措施吸納社會力量參與應急救援，培訓公眾提高自救能力。進入新時代，黨中央國務院非常重視增強全社會抵御各種風險的能力，注重市場機制作用發揮、強調把公眾參與應急防治與救援的積極性、主動性充分調動起來、采取更加有力的措施鼓勵社會組織加入突發性公共事件治理。《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》明確指出，到2020年我國要建成一個“全社會共同參與的突發事件應急管理體系”。我國應急管理主體已由政府單一主導到社會多方參與，治理主體呈多元化發展。

3.應急管理由資源分散化與機構碎片化向指揮統一、協調有力轉變。應急管理部成立前，國務院各部門設有應對不同類型突發性公共事件的應急管理職能，無專門進行應急管理的部門，應急管理碎片化嚴重，各部門內基于應急管理職能增設類似機構人員，機構重復建設、資源分散浪費現象嚴重。應急管理部成立有效解決上述問題。應急管理部作為國務院部級單位，整合13個部門應急管理職能，統一指揮應急管理，協調應急資源，對提升政府應對突發性公共事件能力，高效迅速處置各種風險發揮重要核心作用。

三、基于我國應急管理體系現狀的思考

我國應急管理體系建設在中央層面得到完善發展，應急系統建設總目標與分目標確定，應急管理部下各機構適應調整有序進行。為避免出現各應急機構重組整合后仍獨立行事，信息鴻溝，應急管理部流于形式，無法發揮全國應急管理工作指揮中心作用，要密切研究13個被整合部門應急管理機構及人員脫離原部門后，如何有序高效管理，充分發揮各應急機構與人員在預防、減緩、處置危機時的作用，凸顯應急管理部在全國應急管理體系中統一指揮、協調各方資源的核心領導作用。

中央層面應急管理體系的改革對地方特重大突發性公共事件的預防、救援、恢復有重要的幫助，但地方政府應急管理體系建設未設統一標準。在充滿不確定風險的社會，地方政府面對中小型突發性公共事件，如何結合當地實際對其進行有效預防、準備、響應與恢復是健全地方政府應急管理體系亟須思考的問題，如何從組織體系、運行體系、法制建設改進，提高地方政府抵抗各種風險的能力，保障人民幸福感，是各級政府與學者需關注的問題。

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[責任編輯 李曉群]