構(gòu)建新時代野生動物保護(hù)體系的建議

任國征 馮晨音

今年3月3日是聯(lián)合國第7個“世界野生動植物日”。這一國際日的設(shè)立，旨在贊美作為地球自然和生態(tài)系統(tǒng)中不可替代部分的野生動植物，并推動國際社會加強(qiáng)對其認(rèn)識和保護(hù)。隨著新冠肺炎疫情的蔓延，野生動物保護(hù)體系建設(shè)也進(jìn)一步受到了更為廣泛的關(guān)注。當(dāng)前，我國野生動物保護(hù)體系建設(shè)已經(jīng)取得一定成果，但是也存在諸多問題，亟需加大完善力度，進(jìn)而促進(jìn)我國食品安全、生物安全和公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

我國野生動物保護(hù)體系現(xiàn)狀

近年來，我國通過系統(tǒng)實(shí)施瀕危物種拯救工程，使得瀕危野生動物保護(hù)工作成效顯著，物種群總體穩(wěn)中有升。據(jù)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)計，大熊貓、朱鹮、亞洲象和藏羚羊等瀕危野生動物數(shù)量持續(xù)下降態(tài)勢已得到扭轉(zhuǎn)。截至目前，我國野生大熊貓種群數(shù)量從20世紀(jì)80年代的1114只升至1864只，亞洲象種群數(shù)量從180頭增加到近300頭，藏羚羊保護(hù)等級已從“瀕危”降為“近危”，種群數(shù)量由不足7.5萬頭增至30萬頭以上，朱鹮由最初僅剩的7只增加到野外種群和人工繁育種群總數(shù)超過4000只[1]。從整體上看，我國野生動物保護(hù)體系建設(shè)成績與不足并存：

1.市場需求方面

在我國，由于部分地區(qū)居民飲食過于追求“山珍海味”以及少數(shù)人的獵奇心態(tài)，激發(fā)了野生動物消費(fèi)的畸形需求，致使違法捕獵和非法交易野生動物等行為屢禁不止。據(jù)統(tǒng)計，2008-2018年，我國共出現(xiàn)390件野生動物及其制品非法走私案件。也就是說，在全國范圍內(nèi)，近十年平均每9天就有人因?yàn)槠髨D走私野生動物而被抓獲，這表明野生動物走私交易行為在我國頗為頻繁[2]。

2.制度保障方面

我國一直重視對野生動物的保護(hù)，相關(guān)制度規(guī)制和條款數(shù)目多、要點(diǎn)全。如《野生動物保護(hù)法》《陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》《中華人民共和國瀕危野生動植物進(jìn)出口管理條例》和《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等都為野生動物保護(hù)提供了法律依據(jù)。

此外，各地也相繼發(fā)布了相關(guān)的法規(guī)政策。如福建通過立法規(guī)定，“國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動物、本地重點(diǎn)保護(hù)的野生動物、‘三有’動物（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物）、在野外環(huán)境中自然生長繁殖的其他陸生野生動物等均在禁食之列”；天津制定了嚴(yán)厲的處罰措施，指出“食用野生動物及其制品的，沒收野生動物及其制品，并處野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款；違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營禁食野生動物的，沒收野生動物及其制品、食品，沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備和違法所得，最高處價值或者貨值金額30倍罰款”；廣東除通過立法禁食野生動物，特別對個人義務(wù)作出規(guī)定，“提倡革除濫食野生動物的陋習(xí)，養(yǎng)成文明衛(wèi)生的飲食習(xí)慣”等。

3.執(zhí)行落實(shí)方面

目前，我國林草、農(nóng)業(yè)、海洋、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康和公安等部門均參與了野生動物保護(hù)工作。如各地公安機(jī)關(guān)堅持問題導(dǎo)向，通過全面搜集線索、深入摸底排查，集中摧毀源頭網(wǎng)絡(luò)，形成了對破壞野生動物資源違法犯罪的嚴(yán)打震懾態(tài)勢。截至今年3月2日，公安機(jī)關(guān)共偵辦涉及野生動物的刑事案件948起、查處行政案件2147起，收繳野生動物9.2萬頭（只）、野生動物制品5300余公斤[3]。

野生動物保護(hù)體系建設(shè)困境

2月3日，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話中強(qiáng)調(diào)，“我們早就認(rèn)識到，食用野生動物風(fēng)險很大，但‘野味產(chǎn)業(yè)’依然規(guī)模龐大，對公共衛(wèi)生安全構(gòu)成了重大隱患”。因此，加強(qiáng)野生動物市場的監(jiān)管防控，推動野生動物保護(hù)體系的構(gòu)建與完善，是當(dāng)前新冠肺炎疫情嚴(yán)峻形勢下公共衛(wèi)生安全建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，而推動野生動物保護(hù)的困境主要存在于三方面：

1.不健康飲食觀念影響較大

當(dāng)前，我國仍有部分群眾將野生動物奉為餐桌美味，希望通過食用野生動物滿足嘗鮮或滋補(bǔ)的個體需求。這種不健康的飲食觀念，隱藏著巨大的健康風(fēng)險。科學(xué)數(shù)據(jù)表明，寄生在野生動物體內(nèi)的細(xì)菌和病毒正是導(dǎo)致多種疑難雜癥的罪魁禍?zhǔn)祝鏢ARS病毒、鼠疫、H7N9禽流感、埃博拉病毒以及MERS病毒等，都與野生動物有關(guān)。因此，扭轉(zhuǎn)人們不健康的飲食觀念刻不容緩。

樂隱之山 張洪波/攝

2.相關(guān)法律互動較少

當(dāng)前，我國野生動物保護(hù)的相關(guān)法律體系構(gòu)建呈現(xiàn)完善但分散的局面，法律法規(guī)之間的運(yùn)用銜接尚不流暢。“野生動物”的概念在不同的法律應(yīng)用中含義也有所不同。如《野生動物保護(hù)法》《陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》《中華人民共和國瀕危野生動植物進(jìn)出口管理條例》和《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等將保護(hù)對象定義為“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”。而《中華人民共和國畜牧法》《動物防疫法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《食品安全法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》和《實(shí)驗(yàn)動物管理條例》等關(guān)注的則是“實(shí)驗(yàn)動物、畜禽、寵物、娛樂動物、流浪動物”。這些法律文件雖然都以保護(hù)動物為宗旨，但界定不同，法律效力也不同。此外，野生動物保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)缺乏健康治理的理念和元素，未形成與“健康中國”和“美麗中國”戰(zhàn)略的協(xié)同規(guī)制體系，防治手段缺乏互動，治理合力與制度效能有待加強(qiáng)。

3.治理主體權(quán)責(zé)交叉

負(fù)責(zé)我國野生動物保護(hù)的主管部門主體數(shù)量較多，各部門在職責(zé)分配與管理權(quán)限上的重疊和交叉，導(dǎo)致執(zhí)行層面的沖突，而且個別部門還存在“自我管理的同時自我監(jiān)督”的情況，影響了相關(guān)法律政策的實(shí)施效力。加之缺乏系統(tǒng)科學(xué)的溯源體系和監(jiān)管檢查方式，致使市場監(jiān)控監(jiān)管存在動物檢疫率不高、商家動物防疫合格證持有率不高等現(xiàn)象，更助長了線下“野味”市場和線上網(wǎng)絡(luò)商家借用馴養(yǎng)繁殖許可證、經(jīng)營利用許可證、狩獵證和生產(chǎn)專用標(biāo)識等來“洗白”非法交易的不法之風(fēng)。

以健康治理建構(gòu)野生動物保護(hù)體系

建構(gòu)野生動物保護(hù)體系，促進(jìn)公共衛(wèi)生發(fā)展，是我國實(shí)施“健康中國”戰(zhàn)略和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。因此要堅決革除濫食野生動物的陋習(xí)，嚴(yán)厲打擊、堅決取締非法野生動物市場和交易，進(jìn)一步遏制野生動物的濫捕濫殺，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險發(fā)生，同時呼吁人們培養(yǎng)健康飲食習(xí)慣，樹立健康意識，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。本文基于健康治理的視角，對我國構(gòu)建野生動物保護(hù)體系提出三點(diǎn)建議：

1.將健康治理理念融入野生動物保護(hù)體系

野生動物的交易和食用可能造成公共衛(wèi)生安全風(fēng)險。為了切實(shí)保障人民群眾的生命安全和身體健康，建議進(jìn)一步完善野生動物保護(hù)方面的法律法規(guī)，在現(xiàn)有《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》《國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》等基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步明確瀕危、珍貴野生動物的品種和分類，在交易市場中切實(shí)提高檢疫覆蓋率，加大野生動物的防疫監(jiān)管。

2.加大對公共衛(wèi)生領(lǐng)域野生動物的監(jiān)督力度

因野生動物生活習(xí)性、生存環(huán)境不同，導(dǎo)致在全國范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督難度較大。因此，應(yīng)將群眾的監(jiān)督納入野生動物保護(hù)體系建設(shè)中，成為嚴(yán)懲違法違規(guī)交易野生動物行為的重要抓手。同時全力保障訴求渠道的暢通，進(jìn)一步發(fā)揮12315平臺等作為接受公眾投訴舉報的主要渠道的作用，重點(diǎn)關(guān)注野生動物保護(hù)的相關(guān)投訴案例，對野生動物交易問題優(yōu)先處理、從嚴(yán)查處，在分流、受理、處理和反饋等各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)全線提速。各地林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》規(guī)定和職責(zé)分工，深入野生動物交易的全過程，對交易過程中的飼養(yǎng)、繁育、運(yùn)輸、出售和購買等各環(huán)節(jié)，加強(qiáng)排查力度，并實(shí)施經(jīng)濟(jì)懲罰。

3.以健康金融治理為突破口促進(jìn)野生動物保護(hù)體系建設(shè)

相關(guān)部門可充分利用健康金融信息和企業(yè)征信情況，特別是企業(yè)非正常交易金額、境內(nèi)外資金流動和企業(yè)接受處罰的征信記錄，加強(qiáng)市場監(jiān)控，對農(nóng)貿(mào)市場、超市、餐飲店等線下場所和線上網(wǎng)站存在的野生動物違法違規(guī)交易進(jìn)行檢查，并將違法經(jīng)營野生動物的企業(yè)和個人納入征信管理系統(tǒng)，及時向財稅部門和金融機(jī)構(gòu)通報，從市場主體上實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)差別化管理。此外，還可以嘗試建立國家野生動物保護(hù)基金，鼓勵企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)等單位投資參與野生動物保護(hù)工作。支持商業(yè)保險機(jī)構(gòu)在自然保護(hù)區(qū)開展野生動物保護(hù)保險業(yè)務(wù)，在房地產(chǎn)交易、抵押登記、公證等機(jī)構(gòu)設(shè)立綠色通道，簡化辦事程序，提升服務(wù)效率。支持銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)依托野生動物保護(hù)開發(fā)理財、信托等金融產(chǎn)品。