保障我國糧食生產綜合能力的對策研究

于法穩 黃鑫

一直以來，我國都高度重視糧食安全。中國特色社會主義進入新時代，更應該站在新的戰略高度，遵循新的糧食安全觀，切實提升糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全。

現狀

1.糧食產量創歷史新高

2000-2019年，我國糧食產量實現了歷史性突破，從46217.5萬噸增加到66384.0萬噸，增加了20166.5萬噸，增長43.63%。2003-2015年，糧食產量實現了十二連增。2015-2019年，我國糧食生產每年都保持在65000萬噸以上，人均糧食占有量達到470多公斤。當前，我國糧食總量不足的局面已經得到了有效扭轉，但糧食供給的結構性問題比較突出，成為未來糧食生產亟需解決的主要矛盾。

2.糧食綜合生產能力逐年提升

根據系統性、代表性、可行性、公開性原則，筆者構建了糧食綜合生產能力評價的指標體系，評價結果顯示，2000-2017年我國糧食綜合生產能力呈現遞增態勢，糧食綜合生產能力指數從2000年的0.3474增加到2017年的0.6357，提高了82.99%。2000年以來，國家對糧食安全更加重視。特別是2004年以來，先后實施并完善了最低收購價政策、農業保險保費補貼政策，2006年全面取消了農業稅，采取有效措施推動糧食綜合生產能力提升。

3.糧食主產區綜合生產能力區域差異明顯

2000年以來，我國各?。ㄊ?、區）糧食平均生產能力大致呈現遞增態勢，糧食綜合生產能力總體趨勢向好。糧食主產區在保障國家糧食安全中發揮著重要作用，其生產能力的提升得益于國家不斷加大的轉移支付力度。評價結果顯示，2017年，13個糧食主產區①糧食生產能力平均為0.4438，高出全國平均水平（0.3914）13.38個百分點，更高出18個非糧食主產區②（0.3745）18.50個百分點。

問題

1.水土資源的約束性越來越強

糧食生產不僅受耕地、水資源等自然要素的約束，也受勞動力、技術和資金等經濟社會要素的影響。隨著工業化、城鎮化進程的深入推進，優質耕地資源多被配置到非農生產領域，特別是非糧生產領域。水土資源匹配失衡成為新時代糧食安全的核心制約因素，且這種制約呈現出日益增強的趨勢。眾所周知，水土資源全面影響糧食安全，數量的多少影響糧食產量，質量的好壞影響糧食品質，而后者恰恰是新時代人們日益增長的美好生活需要的重要內容。當前，我國水土資源流失嚴重、利用效率低下等問題并存，糧食生產面臨嚴峻考驗。

2.農業面源污染依然嚴重

化肥、農藥、殺蟲劑和除草劑等化學用品的大量投入，以及非科學性施用，導致嚴重的農業面源污染，嚴重損害了糧食生產的生態基礎。據中央廣播電視總臺中國之聲《全國新聞聯播》2019年12月18日報道，2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率為39.2%，農藥利用率為39.8%，未能得到有效利用的成分進入土壤和地下水體，造成土壤質量下降和水環境污染，對糧食品質構成了新的威脅。

3.農業廢棄物資源化利用率較低

據筆者整理有關報道及相關研究，我國每年大約有40多億噸農業廢棄物資源未得到合理使用，其中包括7億多噸農作物秸稈和30多億噸畜禽糞便，而畜禽糞便的COD（化學需氧量）排放是工業和生活污水排放的5倍。此外，由于認知不足、機制缺失等，導致廢棄農用塑料薄膜、農藥包裝物等農業廢棄物的回收及資源化利用率低下，農業生產環境遭受二次污染的趨勢不斷加劇。

4.工業化、城鎮化的外在風險加大

隨著工業化、城鎮化快速推進，在愈來愈嚴格的環境規制之下，城鎮對工業生產的環保要求越來越高，倒逼大量的高污染工業企業從城鎮向農村地區遷移。由于農村對環境問題重視不夠，監管不到位，對遷入的工業企業基本持許可態度，導致工業企業占用了大量優質土地資源，工業廢棄物對農業生產環境造成了破壞和污染，影響了糧食等主要農產品的數量和質量。同時，城鎮化進程中建筑垃圾的大量產生及生活垃圾、生活污水的大量排放，也成為農業生產環境污染的主要來源。

5.農業抵御自然風險的能力依然不足

農業生產面臨的自然風險類別較多，特別是在全球氣候變暖的背景之下，極端氣候發生的頻率更高、影響的范圍更廣、造成的破壞程度更大。近年來，旱澇災害頻發，導致糧食大幅度減產，進而影響國家糧食安全。除此之外，病蟲害、冰雹和臺風等自然災害，也會對農業生產造成嚴重的危害。面對這些自然災害，我國農業生產抵御自然風險的能力明顯不足。

對策

1.從國家戰略高度強化糧食安全風險意識

（1）強化對糧食安全的領導。習近平總書記指出：“保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松”。因此，應加強對國家糧食安全的領導，全面提升糧食綜合生產能力。

（2）強化糧食安全責任意識。各級政府應樹立糧食安全的責任意識，將糧食生產作為工作的重中之重，特別是糧食主產區各級政府更應如是。

（3）強化糧食安全風險意識。新時代，影響糧食安全的風險因素依然存在，影響的程度可能愈來愈深，要隨時關注影響糧食安全的風險因素及其變化態勢，并制定切實可行的預案，確保國家糧食安全。

（4）強化生態基礎意識。農業發展應將為14億國人提供糧食等優質安全農產品作為最根本的出發點與最終的目標。從根本上來講，糧食等主要農產品的數量與質量安全的前提是必須有水土資源的數量和質量作保障。為此，必須樹立生態基礎意識，這是關乎健康中國戰略能否實現的重大戰略問題。

2.加強水土資源保護，為糧食生產提供保障

（1）在確保耕地數量穩定的前提下，實現耕地資源質量的提升。一是以最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約用地制度為根本遵循，全面落實耕地占補平衡、永久性基本農田劃定等政策措施，確保耕地面積的穩定。尤其要做好政策與制度的績效評價，對造假不良行為進行追責。二是保護優質耕地資源，改善耕地土壤的質量。通過改造中低產田、改善耕地土壤質量，提升耕地生產率，確保國家糧食安全。

（2）以水生態建設為著力點，實現水資源的高效利用。一是實施水生態治理，為糧食生產提供用水保障。立足于系統論思維，統籌自然生態要素，將治水與治山、治林、治田有機結合，協調解決水資源問題，提升水資源對農業發展的保障能力。二是實施最嚴格水資源管理制度。在嚴格執行水資源管理“三條紅線”③的同時，根據區域農業發展的需要，劃定農業用水紅線，確保農業生產對優質灌溉用水的需求。三是推廣農業節水措施，提高農業用水效率。根據不同區域水資源稟賦、農業種植結構實際，選擇適宜的節水措施，實現農業節水的目的。

（3）以環保執法為手段，嚴格控制工業企業污染水土資源。一是完善環保制度，規范工業企業的排污行為，從達標排放轉向總量控制，從限制性制度轉向激勵性制度、引導性制度。二是嚴格環保執法，根據企業所造成的環境污染程度，追究其法律責任，并處以重罰。

3.加強農業面源污染防治，改善糧食生產環境

（1）以綠色發展理念指導農業面源污染的防治工作。一是加大宣傳力度，提高全民對農業面源污染嚴重后果的認識。利用各種信息技術手段，積極推行環境宣傳下鄉、監測下鄉和執法下鄉，在防治農業面源污染的同時，還要嚴防工業污染從城市向農村轉移。二是清楚認識農業面源污染防治的艱巨性。我國農業面源污染的形勢非常嚴峻，要通過推進農業面源污染防治，提升農業生產系統質量，為農產品質量安全提供基礎保障。

（2）推動農業面源污染防治行動計劃的實施，并對實施效果進行評價。一是全面實施農業農村部推行的相關行動計劃。圍繞“一控兩減三基本”④目標，實施化肥農藥使用量零增長行動、推進養殖糞污綜合治理行動等。二是加強行動計劃實施效果的監測與評價。在全國范圍內選擇典型區域，對農業面源污染防治行動的實施效果進行監測及評價，并剖析實施過程中存在的問題，提出進一步完善的建議。

4.重構發展模式，提升農業生產系統的質量

（1）重構產業發展模式，減少面源污染。按照生態農業原理，構建循環型生態農業生產體系，將種植業與養殖業之間的生態鏈銜接起來，實現二者的協調發展。

（2）強化市場監管，倒逼農資生產與使用走向綠色化之路。一是根據農業綠色發展的要求，積極引導農資生產主體行為，強化農資生產、流通環節的監管，以此保障農資合理、穩定供應，在源頭上遏制假冒劣質農資產品對農業生產環境的潛在危害。二是加強農業生產主體行為監督和管理，督促其嚴格按照農產品質量標準體系進行生產，減少農業生產過程造成的面源污染。

（3）建立農業廢棄物回收和資源化利用各個關鍵環節的鏈接機制。如果不能及時回收農藥包裝物、農用廢棄塑料薄膜，將會對水土資源環境導致嚴重的二次污染。因此，需要高度重視農業廢棄物的回收及資源化利用，根本解決農業廢棄物造成的面源污染。

5.完善制度和機制，保障糧食生產能力提升

（1）繼續實行耕地輪作休耕制度。根據農業高質量發展要求，提升糧食綜合生產能力，逐步推動輪作休耕補償的制度化和法制化建設，統籌國家糧食安全和生態安全，實現“藏糧于地、藏糧于技”的目的。

（2）建立健全糧食主產區耕地資源生態補償制度。加快推進農業生產方式由過度依賴資源環境的粗放發展向綠色生態可持續發展轉變，建立與完善對糧食主產區的生態補償力度，尤其是對東北黑土地的保護更應該加大補償力度。

（3）加強農業資源環境監測，建立科學的防范體系。建立可持續的政策監測和評估流程，通過對各省、市、縣農業綠色發展狀況進行評價和考核，激勵各地努力提高農業綠色發展水平和速度。

注釋：

①13個糧食主產區指河北、河南、黑龍江、吉林、遼寧、湖北、湖南、江蘇、江西、內蒙古、山東、四川、安徽。

②18個?。ㄊ?、區）指北京、天津、山西、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

③水資源三條紅線指水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線。

④一控兩減三基本指嚴格控制農業用水總量，大力發展節水農業；減少化肥和農藥使用量，實施化肥、農藥零增長行動；畜禽糞便、農作物秸稈、農膜基本資源化利用。