全面推進行政事業單位內部控制建設的探索

劉 鵬

（交通運輸部北海救助局，山東 煙臺 264012）

隨著社會經濟的發展和政府會計改革的深入，在行政事業單位內部全面推進內部控制建設已經迫在眉睫。但受內部控制建設復雜、單位領導不重視、內控人才匱乏等種種因素制約，自《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施以來，各行政事業單位全面推進內部控制建設緩慢且無法深入，致使內部控制作用不能有效發揮。

一、我國行政事業單位內部控制現狀

當前我國行政事業單位內部控制總體上還比較薄弱，主要有以下方面：

（一）重視程度不夠，內控建設動力不足。

當前各行政事業單位中普遍存在“內部控制就是財務部門的事情”“搞內部控制就是限制單位一把手”等觀念，在全面推進內部控制建設過程中，單位“一把手”推動內部控制建設積極性不高，各職能部門及廣大職工參與度低，未形成內控工作一把手親自抓、領導班子有人管、全體干部職工齊參與的良好局面。

由于單位“一把手”重視程度不夠、主動性不高，各行政事業單位內部控制建設中普遍存在內部控制組織機構不健全，重形式輕實質，內部監督力量普遍人手少且多為兼職，缺乏業務指導和科學規劃設計，不能充分發揮內部監督檢查的防范風險、提前把關的作用，全面深入推進內部控制建設動力不足。

（二）人員素質不高，內控建設人才匱乏。

各行政事業單位在全面推進內部控制建設過程中，存在無人可用或者關鍵崗位無人勝任等問題，主要是內部控制專業人才不足、人員素質不齊，單位內部關鍵崗位資格能力不高等因素所致。當前各單位全面、專業，能解決復雜問題的內控人才普遍匱乏。

（三）體系不完整，內部制度實施不力。

在行政事業單位內部管理中，受內部控制制度體系不完整、不系統影響，存在對不同業務管理方式“一刀切”的現象，不能發揮單位綜合管理效能，容易造成工作錯誤甚至滋生舞弊風險。內控規范、規章制度銜接操作性差，歸口管理方法未能得到科學設計和有效實施，職能管理崗位的專業能力未能有效發揮，無法有效推動內部控制制度落實。

（四）控制手段單一，業務層面制約薄弱。

當前各行政事業單位財務與業務脫節現象較為嚴重。缺乏有效機制和手段對業務部門經濟活動予以有效管控，難以保證業務真實性。主要表現有合同管理相對薄弱，普遍缺乏對合同的訂立、歸檔、執行情況等過程的有效管理；重大項目檔案管理薄弱，項目資料缺乏有效管理等。

二、內部控制建設設想

按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，以“預算管理為主線，以資金管控為核心，以績效評價為導向，以流程梳理與機制建設為重點，以內部控制建設為紐帶，以信息化平臺為載體”，將制衡機制嵌入到內控信息化平臺之中，實現對行政事業單位經濟活動風險的防范和管控。

為克服目前內部控制建設中存在的種種問題，更好發揮內部控制在提升單位管理水平、規范權利運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用，建立權責一致、制衡有效、執行有力、運行順暢、管理科學的內部控制體系。根據各行政事業單位探索實踐，開展內部控制建設應堅持“體系化、一體化、信息化”，并引進外部智力支持。

鑒于內部控制建設的專業性、復雜性強，各行政事業單位在自身力量較為薄弱的情況下，應邀請外部智力支持。

三、內部控制建設措施

此部分主要是就內部控制建設各環節主要措施進行詳細敘述。

圖1 內部控制建設流程圖

（一）樹立和增強內部控制意識

最新出臺的《會計法》中有明確規定，企業單位的管理者對該單位企業內部控制的建設和管理有重要的責任。明確指出了單位內部管理者對內部控制建設中有主導性的意義。一是通過培訓、教育的方式提高管理者的內部控制管理意識，保證他們能發揮出指導性的作用。尤其是內部控制管理者作為行政事業單位建設內部控制管理的主要負責人，管理者內部控制意識的強弱會對員工造成很大的影響，需要不斷加強內部控制管理人員的意識；二是內部控制的建設不是一個部門的任務，而是整個單位所有員工的任務，所以要定期對員工進行培訓和教育，在單位的通知欄張貼實行內部控制的好處，以提高員工對內部控制的意識；三是除了要提高財會人員對內部控制的知識以外，還要提高他們的法律知識、業務知識、職業道德知識等，從而提高他們的綜合素質，以便更好建設內部控制管理制度。

（二）全面深入開展調查研究

首先，通過訪談、查閱資料等方式，識別單位內部管理模式、業務開展及管理方式，對現行業務模式及管理體系進行廣泛深入的全面了解；二是根據單位業務特點選定重點領域，通過各種方式了解經濟活動管理現狀、急需解決的問題及管理需求等；三是以調查研究結果為基礎，形成整體實施方案。

（三）開展內部風險評估

結合前期調查研究，通過業務訪談、穿插測試等方法，按照設計的內部控制風險評估要點開展風險評估。一是對單位層面和業務層面經濟活動風險點進行全面、系統及客觀的說明；二是通過開展風險評估，界定風險等級，明確風險防范重點，提出有針對性的防控措施；三是根據《內控規范》和內控報告相關要求、標準，從單位層面和業務層面對經濟活動的合法性、合規性和風險可控性，查找內部控制中存在的薄弱環節，并分析查找風險源；四是依據風險評估報告，編制單位風險防控手冊。

（四）完善內部控制體系

在行政事業單位中建立完善“全部人員參與、全部業務納入、全過程控制、全面信息化”的內部控制體系，是目前我國行政事業單位中主要的任務。

1.優化內部控制組織結構

構建內部控制工作領導與實施總體組織框架，成立內部控制建設領導小組及內部控制建設工作小組，明確內部控制評價與監督部門，并在職責體系、職能職責、決策流程等方面進行配套完善，為“全部人員參與”提供堅實組織保障。

表1 “1+N”內部控制制度體系

2.建立完善內部控制制度體系

首先，梳理各行政事業單位內部控制管理制度，結合國家內控體系相關要求，搭建單位層面和業務層面的制度框架，分步驟對不合時宜的制度及缺失制度進行更新和補充，最終形成完整全面的內部控制制度體系。

其次，在內控運行層面，建立《內部控制管理辦法》，重點明確內控領導小組、工作小組及監督部門等內控組織架構設置，建立內控風險評估、內控業務培訓、內控報告編報等內控常態工作機制，形成單位內部控制的指導性制度辦法。

最后，在經濟活動層面，以現有經濟活動管理制度為基礎，完善《集體決策辦法》《崗位職責說明》《建設項目管理辦法》《內控自我評價辦法》《預決算管理辦法》《合同管理辦法》《票據管理辦法》《固定資產管理辦法》《經費開支程序》《采購管理辦法》等管理制度文件。

2.推行全面預算定額管理

結合單位業務特點，以固定定額、動態調整定額相結合的方式，形成通用定額標準和專項定額標準，建設“預算編制科學高效、預算執行緊湊有序、預算監督剛性有力”的預算管理體系。

通用定額標準，即日常性的辦公費、水電、印刷等一般性支出的定額標準，按固定定額管理，非特殊因素，一般不予調整。

專項定額標準，即設備購置維修、培訓等需要根據單位中心工作開展情況安排的支出定額標準，按動態調整定額管理，一般需要根據年度重點工作安排等單獨編制（見表2）。

3.優化內部控制流程（見表3）

依據《內控規范》，圍繞預算、收支、采購、資產、合同、建設項目等經濟活動，建立經濟活動業務操作規程，明確風險點和防控具體措施。此項工作應結合單位實際，根據單位業務發展需要，逐步完善，為“全部業務納入”創造完整流程控制。

表2

表3 優化內部控制流程

續表

續表

續表

4.推動內部控制信息化落地

要想保證行政事業單位中內部控制建設的完整性，就要提升財務信息的質量和準確性，財務信息化對信息化環境下行政事業單位內部控制的建設有極其重要的意義。通過“一體化”的內部控制管理信息平臺建設，可以將內部控制制度、業務流程等嵌入信息平臺，固化經濟活動業務流程、控制規則，使業務流程和管理制度在平臺中自動運行，“自動”現實管理過程中內控對經濟業務的約束，有效防止違背內部控制的行為，減少人為因素對內控執行的影響，推進“全過程控制”“全面信息化”落地。

一是規范管理，全面梳理各業務流程。針對性的對現有業務全面進行梳理、規范和優化，以此為基礎，將其業務流程、控制規則等進行固化，并嵌入管理信息平臺，為內部控制信息化載體建設實施提供基礎支撐和保障。

二是建立完善內部控制信息系統模塊。在單位當前信息化的基礎上，以《內控規范》為依據，建立完善預算管理、收支管理、資產管理、合同管理、采購管理、建設項目管理等信息化業務模塊，為單位各項工作目標實現提供技術支持。

三是打通各業務模塊，消除“信息孤島”。通過建設系統化、數據標準化、平臺一體化，促進內部控制各業務管理模塊互聯互通，數據融合共享，保證內部控制信息平臺完整、高效（見圖2）。

圖2 一體化內部控制管理信息平臺

5.定期培訓，不斷鞏固內部控制建設成果。

結合單位業務特點，設計全單位、全部人員培訓方案，開展分層級業務培訓。一是分層級講解行政事業單位內部控制最新趨勢、內部控制基本理念及要求，為全面推進內部控制建設營造良好氛圍。二是內部控制重點管理人員針對單位層面內部控制、業務層面內部控制設計及執行要點進行培訓，不斷夯實專業人才基礎。

結束語

綜上所述，本文通過分析行政事業單位內部控制建設中存在的問題，加強行政事業單位內部控制建設的措施，對行政事業單位在制度體系化、載體信息化方面全面推進內部控制建設進行探討，希望對我國行政事業單位內部控制建設有一定幫助，從而更好發揮內部控制在提升單位管理水平、規范權利運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。