我國兒童福利制度的變遷與展望

陳仁興 唐偉眾

兒童福利制度在整個社會福利體系中占據基礎性與核心性的地位[1]，是社會福利體系的重要組成部分，也是檢視一個國家社會福利體系成熟度的重要指標[2]。2011年國務院頒布的《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》中新增“兒童與福利”章節，兒童福利首次以“十年發展規劃”的形式出現。黨的十九大報告指出，新時期民生建設要在“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”上不斷取得新進展。其中，“幼有所育”和“弱有所扶”是新增的內容。因此，新時代背景下兒童福利作為一項重大民生議題備受關注。

目前，在人口生育率持續走低、人口老齡化進程加快、家庭規模小型化以及人口流動不斷加大的背景下，家庭照顧的功能不斷削弱，“兒童照顧”危機時有凸顯[3]，這對我國兒童福利制度發展提出了新的挑戰。因此，梳理新中國成立以來兒童福利制度的演進脈絡，總結發展經驗，對于促進新時代兒童福利制度不斷優化與完善并走向成熟，就顯得極其必要。

發展與變遷

1.計劃經濟時期的兒童福利制度

計劃經濟時期，我國建立了以國家為責任主體、政府主導為特色的兒童福利體系，較好地保障了兒童的基本生活、醫療保健和教育福利。但是，該時期的兒童福利仍然是一種補缺型的救濟性制度，其政策對象主要是孤兒和殘障兒童群體，以院舍收養為主，呈現救濟性、封閉性和重養輕教等特征。

（1）兒童基本生活福利。我國建立了相對完善的兒童基本生活福利體系。在城市地區，兒童大多依附于父母的就業單位，獲得由單位提供的基本生活福利；對于城市中“無依無靠、無家可歸、無生活來源”的“三無”兒童，如孤兒、棄嬰和殘障兒童等，由政府建立的兒童福利院進行集中收養；流浪兒童和頑劣兒童則送往工讀學校。在農村地區，兒童大多依附于集體經濟獲得基本生活保障；農村地區失去家庭的孤兒和貧困殘障兒童則主要由“農村五保”供養①制度保障。此外，部分農村地區積極開展對孤兒和棄嬰的家庭寄養和收養服務，如山西大同的“乳娘村”就是家庭寄養服務的典范。

（2）兒童醫療衛生保健福利。城市地區的兒童主要依附于父母所在單位的勞保醫療制度或公費醫療制度，農村地區的兒童主要依靠以“赤腳醫生”為主體的農村合作醫療制度。在兒童衛生保健福利方面，在全國范圍內建立了婦幼保健站和兒童保健所等，大大降低了兒童的死亡率。

（3）兒童教育福利。城市地區的大部分兒童依附于由父母單位提供的兒童教育福利，如托兒所、幼兒園等，農村地區的兒童托幼服務發展相對滯后。該時期，國家非常重視兒童教育事業，實施免費的義務教育，學校數量不斷增多，適齡兒童入學率不斷提升。數據顯示，全國小學的數量由1952年的52.7萬所增加到1965年的168.19萬所，適齡兒童入學率從1952年的49.2%上升到1976年的96%[4]。

2.改革開放時期的兒童福利制度

改革開放時期，特別是20世紀90年代以來，隨著市場經濟體制的建立和深化，為適應新形勢下兒童發展的需要，兒童福利體制加快了改革和建設的步伐。

（1）孤殘兒童福利制度不斷改革和發展。兒童福利機構在保障孤殘兒童的基本生活方面發揮了關鍵作用，但是，封閉式的集中供養所帶來的孤殘兒童的社會隔離等問題日益成為社會各界爭議的焦點。2000年，民政部印發的《關于加快實現社會福利社會化的意見》中指出，兒童福利機構在堅持政府主導的前提下，要積極吸納社會力量走社會化發展的道路。在社會福利社會化的大背景下，民辦非企業單位組織迅速增加，并在兒童福利領域發揮了重要的補充作用。此外，傳統的院舍照顧觀念開始轉變，家庭導向得到重視，各地積極探索“類家庭”的家庭寄養模式。1991年，全國人大通過《中華人民共和國收養法》，并于1996年進行了修訂。1999年，國務院印發《中國公民收養子女登記辦法》，家庭寄養和收養工作的法制化進程取得明顯進展。

（2）面向所有兒童的公共性、普惠型福利制度逐漸完善。一是在托幼服務方面，入托率大大提高，此時，雖然托幼服務市場化與社會化的趨勢日益明顯，但讓其回歸福利性的呼聲越來越高。二是在兒童醫療保健方面，“重治療輕預防”的現狀大大改觀。數據顯示，2004年，卡介苗、百白破疫苗、脊髓灰質炎疫苗和麻疹疫苗的接種率均已超過98%[5]。三是在兒童義務教育方面，1986年《義務教育法》的頒布，保障了所有適齡兒童入學接受教育的權利。2007年，“兩免一補”②政策進一步解決了貧困家庭子女的義務教育問題。

（3）困境兒童福利體系逐步建立。一是建立孤兒基本生活費制度。隨著“農村五保”制度保障能力的弱化以及計劃生育政策的推行，孤兒和棄嬰的人數逐年增多。然而，由于社會轉型期的波動和經濟不穩定等因素影響，被收養的孤兒人數卻呈下降趨勢。數據顯示，我國孤兒數量由2008年的67921人上升到2017年的409840人，而收養登記總數卻由2008年的42550人下降到18820人[6]。2006年，民政部、財政部等聯合印發《關于加強孤兒救助工作的意見》，對孤兒救助對象作了明確規定。2009年，民政部下發《關于制定孤兒最低養育標準的通知》和《關于制定福利機構兒童最低養育標準的指導意見》，制定了孤兒養育標準，并指出要對城鄉孤兒發放兒童福利津貼。2010年11月26日，民政部和財政部聯合印發《關于發放孤兒基本生活費的通知》，對孤兒基本生活費的申請審批程序、組織管理等進行了明確規定，這標志著我國正式建立起孤兒基本生活費制度。二是建立流浪兒童救助保護體系。隨著戶籍制度的松動和城鎮化進程的加快，大量農村人口進入城市，流浪兒童也隨之增多，依據1982年頒發的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，流浪兒童大多被強制收容或遣送回原籍。1995年，國務院辦公廳印發《關于轉發〈中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見〉的通知》，首次提出建立流浪兒童保護教育中心，為流浪兒童提供保護和教育。2003年，國務院出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，標志著我國正式建立起流浪兒童救助制度。2006年，民政部等印發《關于加強流浪未成年人工作的意見》，2007年，民政部印發《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設規劃》等文件，進一步完善了流浪兒童救助制度。此外，各地積極探索創新流浪兒童救助保護模式，如“類家庭”模式和全天候街頭救助點等，既保障了流浪兒童的基本生存權和自由權，又能幫助流浪兒童盡快回歸家庭。數據顯示，我國流浪兒童救助人次由2003年的60257人上升到2012年的152070人[7]。三是建立受艾滋病影響兒童的救助保護體系。在醫療救助方面，2003年實行“四免一關懷”③政策，保障了受艾滋病影響兒童的基本醫療條件。為保障受艾滋病影響兒童的基本生活，2004年民政部印發《關于加強對生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤救助工作的通知》，明確規定受艾滋病影響的兒童的基本生活，農村由“五保”制度進行保障，城市由“低保”制度解決。2009年3月6日印發的《民政部關于進一步加強受艾滋病影響兒童福利保障工作的意見》，對受艾滋病影響兒童的基本生活、教育、醫療和就業等進行了明確規定，各項福利得到基本保障。四是建立殘障兒童醫療康復救助體系。除孤兒和棄嬰外，大多殘障兒童由家庭照顧，給家庭帶來較大的經濟壓力和照料負擔。在長期缺乏社會支持的情況下，長期繁重的照護壓力致使家庭照顧者的身體和精神都處于崩潰的邊緣，導致家庭悲劇時有發生。2010年6月，原衛生部和民政部聯合印發《關于開展提高農村兒童重大疾病醫療保障水平試點工作的意見》，在一定程度上緩解了殘疾兒童家庭的醫療負擔。在殘障兒童康復方面，2011年國務院頒布《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》，制定了關于0-6歲殘疾兒童的康復規劃。此外，2011-2015年，中央財政安排專項補助資金，支持各地實施殘疾兒童康復救助項目，制定了《殘疾兒童康復救助“七彩夢行動計劃”實施方案》，在總結各地實踐經驗的基礎上，2018年7月國務院印發《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，標志著我國正式建立起殘障兒童康復救助制度。五是建立留守兒童關愛體系。隨著進城務工農民工的增多，農村留守兒童的基本生活、教育及心理健康問題等日益受到關注。2016年2月，國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，自此我國正式建立起農村留守兒童關愛服務體系。同年6月，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，將留守兒童納入困境兒童保障體系，有效保障了其基本生活福利。

3.成就

（1）兒童福利理念發生重要轉變。縱觀我國兒童福利觀念的演變，大致可歸結為“家庭化”-“去家庭化”-“再家庭化”-“支持家庭”的發展路徑。受傳統觀念影響，兒童照顧被視為家庭的責任。此后，受社會主義兒童福利觀影響，兒童被視為社會主義革命事業的預備隊和接班人，兒童福利也由國家包辦，呈現“去家庭化”的特征。20世紀90年代以來，計劃經濟體制下的兒童福利有些失去了賴以生存的制度根基，兒童的照護責任重新回歸家庭，母親和祖父母成為兒童的主要照護者[8]。隨著機構化兒童福利的弊端日益顯現，以及各類困境兒童群體的增多，兒童福利呈現出以“支持家庭”為核心的重要轉向。

（2）建立了相對完善的兒童福利法規政策體系和兒童福利行政管理體系。包括由全國人大通過的面向兒童群體的法律制度，也包括各職能部門通過的部門規章和地方性的政策法規等，為兒童福利的發展提供了法律和政策依據。此外，專門負責兒童福利工作的行政機構正式建立，如教育部、司法部和民政部等均有專門負責兒童福利事務的行政機構。2019年1月3日全國民政工作會議發布的民政部“三定”方案中，單獨設立“兒童福利司”，各省市也相應設立主管兒童福利事務的行政機構，這標志著我國兒童福利制度的制度化建設取得重要進展。

（3）初步形成了較為完善的兒童福利制度框架體系。一是傳統意義上以孤殘兒童為主體的替代性兒童福利制度逐漸完善，各地“類家庭”的供養模式得到發展，并建立起與當地經濟發展水平相適應的供養標準增長機制。二是面向各類困境兒童的補充性兒童福利制度全面建立，如流浪兒童救助保護體系、受艾滋病影響兒童的救助保護體系、殘障兒童醫療康復救助體系和留守兒童關愛體系等。三是支持性兒童福利制度正在成為新時代兒童福利發展的重要領域，如改善嬰幼兒營養狀況的營養餐計劃和實物補貼；減輕殘障兒童家庭照顧者負擔的托養服務等。此外，面向所有兒童群體的普惠型福利項目也得到快速發展，如國家兒童免疫計劃等。

挑戰與展望

1.挑戰

（1）兒童福利法制化建設滯后，行政管理體系尚不完善。我國至今仍然沒有出臺一部關于兒童福利的基本法，《兒童福利法》的缺失，不僅導致各行為主體的權利義務不明確，還造成監督管理效率低下以及兒童福利事故頻發等，有損兒童福利的平穩有序發展。另外，在兒童福利的行政管理體系方面，雖然民政部于2019年1月在機構改革中單設“兒童福利司”，但在部制改革初期，從中央到地方仍缺乏相對清晰的組織架構，在財政分配和職責界定等方面尚處于模糊不清的狀態。

（2）從覆蓋對象和主體范圍來看，兒童福利制度依然呈現較強的“補缺型”特征。從福利受益對象來看，主要面向孤殘兒童和各類困境兒童群體，普惠型兒童福利較為有限。從政策內容來看，仍以替代性和補充性兒童福利為主，支持性兒童福利重視不夠，學前教育和托幼事業發展嚴重滯后，面向家庭的支持體系還未建立起來，社區資源也沒有得到充分整合與利用。

（3）兒童福利具有明顯的城鄉分割特征，且城鄉差距呈現逐漸擴大趨勢。計劃經濟時期，雖然城鄉之間存在制度分割，但兩者間的差距并沒有被拉大。然而，20世紀90年代以來，隨著市場經濟的發展，城市地區的兒童福利獲得了較好的發展，如醫療保健、教育和托幼等方面，而農村地區的兒童，尤其是農村留守兒童群體難以獲得優質的福利與服務，城鄉差距逐漸擴大。

（4）家庭結構變遷為新時期兒童福利的發展帶來前所未有的挑戰。當代中國正經歷著快速的家庭變遷，并且深深嵌入到經濟社會轉型的全過程中，具體表現為：家庭結構小型化與結構簡化、家庭“少子老齡化”與居住模式發生變化、單親家庭等非傳統類型家庭大量涌現[9]，這些因素均對兒童福利制度帶來了嚴峻挑戰。此外，低生育率正在成為新的風險領域，然而，以應對家庭結構變遷和鼓勵生育為主要目的的相關兒童福利制度建設卻相對滯后。

2.展望

（1）立法先行，加快推進兒童福利立法。《兒童福利法》是確保兒童福利事業有法可依的重要保障。回顧發達國家兒童福利事業的發展歷程可以發現，在其兒童福利發展初期無不制定了相關兒童福利法案。如日本先后制定頒布了《兒童福利法》（1947年）、《育兒津貼法》（1961年）、《婦幼保健法》（1965年）和《兒童津貼法》（1970年）等，以確保各項福利制度在已有的政策框架內有序運行。兒童福利立法的關鍵在于科學定位《兒童福利法》、準確界定法案內容，進一步厘清政府、市場、家庭和社會組織等責任主體在兒童福利體系中的責任邊界，從而實現良性互動。

（2）完善兒童福利行政管理體系，構建完整的行政組織架構。完善而清晰的行政管理和組織架構體系是兒童福利事業有序進行的有力保證。如日本的兒童福利制度從中央到地方均建立了明晰的行政組織架構。在中央，兒童家庭局是主管兒童福利的最高行政機構，下設兒童福利警察處、兒童照顧部、兒童津貼部、殘障兒童部、寡母及未成年子女部以及兒童與母親保健部。在地方，由兒童福利委員會主管兒童福利事務，下設兒童咨商所、福利事務所和保健所。我國兒童福利制度發展的當務之急是盡快建立起分工明確、責任清晰、協調有序的行政管理體系和組織架構。

（3）加強兒童福利制度的頂層設計，擺脫“關鍵事件推動式”的發展模式。目前，我國兒童福利仍以“事后補救”為主，缺乏“事前干預”機制[10]。總結兒童福利制度的發展歷程可以發現，我國兒童福利制度發展的動力機制屬于典型的“‘關鍵事件’推動模式”（見圖）。新時代兒童福利制度的發展，應著力做好頂層設計，建立預警機制，使兒童福利制度始終在一定的法律框架內調整與改革，以保障政策的連貫性與持續性。

圖 “關鍵事件”推動模式

（4）構建以“兒童為中心，家庭為基礎，社區為依托”的普惠型兒童福利體系。受傳統文化和“家本位”思想的影響，家庭被賦予重要的社會保護責任，但卻并未對家庭和家庭照料者制定相應的社會支持政策。研究表明，支持家庭的兒童福利政策比僅僅支持兒童更有效，也更持久[11]。家庭支持政策可通過減緩或消除兒童家庭成員的照料負擔，促進其實現家庭和就業雙重角色的平衡，從而提升兒童福利的實質性效果。因此，可考慮建設區域性、綜合性的家庭服務中心，服務內容涵蓋經濟扶助、日托照料、親子教育及咨詢輔導等。此外，更要注意發揮好社區在兒童福利服務輸送過程中的重要作用。可借鑒我國臺灣地區的做法，建立社區保姆系統，因地制宜地推進社區托育服務網絡建設[12]。如構建兒童福利社區服務網絡，以提供近便性服務等。

（5）建立以支持性兒童福利為主，替代性和補充性兒童福利為輔的多層次兒童福利制度。研究表明，當前我國人口出生率下降已成必然趨勢，未來少子化進程仍將持續[13]。立足國際視野可以發現，兒童福利制度成為各國鼓勵生育的重要政策工具。我國兒童福利制度的未來走向，應以大力發展支持性兒童福利政策為主，通過建立育兒津貼、生育津貼及稅收減免政策等，降低家庭育兒成本。同時，不斷發展完善托幼和托育服務、兒童免費營養餐計劃以及學前教育等，在兒童養育方面給予家庭支持。對于生活困難家庭、單親家庭和殘障兒童家庭等，應通過兒童生活救助、醫療救助和教育救助等補充性兒童福利，補足其缺失的家庭功能。對于孤兒和棄嬰等離開原生家庭的兒童，可通過收養或寄養服務以及機構收養的方式，為其提供生活照顧、醫療保健服務和心理疏導等“類家庭”式的替代性兒童福利政策。

注釋：

①農村五保供養是指依照《農村五保供養工作條例》規定，在吃、穿、住、醫、葬方面給予村民的生活照顧和物質幫助。

②“兩免一補”是指國家向農村義務教育階段（小學和初中）的貧困家庭學生免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助生活費的資助政策。

③“四免一關懷”制度是當前和今后一個時期我國艾滋病防治最有力的政策措施之一。“四免”指：對農村居民和城鎮未參加基本醫療保險等保障制度的經濟困難人員中的艾滋病病人免費提供抗病毒藥物；在全國范圍內為自愿接受艾滋病咨詢檢測的人員免費提供咨詢和初篩檢測；為感染艾滋病病毒的孕婦提供免費母嬰阻斷藥物及嬰兒檢測試劑；對艾滋病病人的孤兒免收上學費用。“一關懷”指：將生活困難的艾滋病病人納入政府救助范圍，按照國家有關規定給予必要的生活救濟。積極扶持有生產能力的艾滋病病人。避免對艾滋病感染者和病人的歧視。