新時代城市社區治理共同體的建構邏輯與實現路徑

李永娜 袁校衛

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》強調必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第28頁。顯然，社會治理共同體是社會建設領域的新理念，是實現共建共治共享社會治理格局的終極目標。然而，社會治理共同體的建構需要厘清政府、市場與社會組織在基層社會治理中所扮演的角色和承擔的責任，沿著協商型治理和服務型治理兩條渠道深入推進社會治理重心向基層下移，踐行社會治理的社會化、法治化、智能化和專業化路徑。具體到城市基層社會領域，就是要以城市社區為場域，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織的作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，打造共建共治共享的城市社區治理共同體，從而保障和改善民生、增進人民福祉，滿足人民多層次多樣化需求，實現社區居民對美好生活的向往。那么，應當如何從整體上把握新時代城市社區治理共同體的建設？城市社區治理共同體建設應該遵循什么樣的價值導向和實踐邏輯？

一、新時代城市社區治理共同體的主體結構及其邊界

（一）城市社區治理共同體的理論內涵及其特征

20世紀90年代，“治理”一詞風靡于政治學與社會學界。從概念內涵上講，治理是“個人和各種公共或私人機構管理其事務的諸多方式的總和”，蘊含著“協同合作”之本質，展現出四大基本特征，即強調“過程”、倡導“調和”、兼顧“多元”、注重“互動”。①唐鈞：《社會治理的四個特征》，《北京日報》2015年3月3日，第14版。其中，“過程”意味著社會治理的動態性、發展性和延續性，“多元”意味著不同主體的共同協商和參與合作，“調和”與“互動”則代表著溝通、對話、談判、協商、妥協與讓步。從理論淵源來看，治理理論是對傳統的科層官僚制與行政管控的積極回應，是對權力的強制性約束與規制做出的有效回應。因此，與管控型治理相反，社會治理理論強調的是多元主體的共同參與、平等協商與合作聯動，表現為協商型治理、參與型治理和服務型治理等。協商型治理強調多元主體之間的溝通、對話與協商；參與型治理強調多元主體的參與、合作與協同；服務型治理側重于治理重心的下移、資源的下沉以及服務的精準化、精細化供給。共同體則意味著成員之間主體地位平等、決策程序民主、資源配置公平、結果共享正義。②潘如龍、周宇晗：《如何建設社會治理共同體》，《浙江日報》2019 年11月13日，第9 版。治理共同體則是基于平等協商、多元參與、協同合作而形成的社會團結。城市社區治理共同體是在城市社區空間內針對社區公共事務或公共服務供給而形成的多元主體平等參與、民主決策、資源配置與結果共享的社會團結。城市社區治理共同體的建構需要解決人人有責的意識問題、人人盡責的行動問題和人人享有的結果問題，從而促進社區公共事務治理中不同主體之間的相互依賴與伙伴式合作的達成，進而實現社區居民的良性互動與社區社會資本的存量提升，最終使社區共同體成為一個持續互動的有機系統。③方亞琴、夏建中：《社區治理中的社會資本培育》，《中國社會科學》2019年第7期。

（二）城市社區治理共同體中多元主體的結構特質

城市社區治理共同體包含了政府、駐社區單位、群團組織、社會組織等多元主體，它們在城市社區治理過程中遵循不同的行事邏輯、采取不同的手段、期望不同價值取向的達成。政府組織、市場組織和社會組織分別秉持政治績效、經濟利益和社會成效的價值觀念，遵循“科層制”的任務分配、趨利性的自由競爭與公益性的協同合作邏輯，分別采取政策引導、自由競爭與協同合作等手段落實社區公共服務供給政策以滿足人民群眾日益增長的公共服務需求（詳見表1）。

表1 城市社區治理的價值導向與邏輯遵循

傳統上，城市社區公共服務的供給是由政府和市場共同完成的，但是政府遵循科層制的任務分配邏輯，市場遵循趨利性的自由競爭邏輯，兩者所采取的是相互沒有關聯的單線供給方式或運作邏輯，社會組織的不成熟狀態制約其協同作用，居民的參與權利和機會常常被忽視，真正的需求無法上達而難以形成信息的真實性回應。于是，理論界與實務界形成共識，認為社會組織是克服政府失靈與市場失靈的突破口，是彌補政府和市場職能缺陷的藥方。因為社會組織遵循的是協同合作邏輯，它們能夠以自下而上的方式深入群眾之中獲取居民的真正需求，從而實現社區公共服務的精準化供給。換句話說，公共服務的有效供給與社區居民的美好生活需求之間的精準匹配不可能由單一主體（政府或市場或社會）來實現，相反必須由多元主體協同合作互動來共同促成。政府可以對社區內的公共服務設施與公共活動空間提供有效的制度性與經濟性保障，在社區設施規劃、社區空間管理、社區組織培育等方面做出制度性安排，最終達致創設體制性空間的目的。如保留公共空間的所有權，讓渡公共空間的經營權和使用權，為居民參與公共活動提供空間場所。當然，負責城市社區治理的政府也是多元的，即包含了基層政府、民政部門和社區隸屬單位等?；鶎诱疄闈M足社區居民的美好生活需求可以采取購買服務的形式將資源投放到社區空間中，提升社區公共服務的供給量；民政部門為城市社區公共服務尤其弱勢群體的日常生活服務提供項目式規劃與設計，規范社會服務供給行業尤其是社會工作服務行業的整體性發展環境，完善城市社區公共服務供給的整體性架構，合理配置有限的城市社區公共空間與資源。市場可以對社區不同社會階層群體層次提供有針對性的高層次社會服務或產品，尤其是針對社區內較高收入階層提供適合他們的個體性和生活化的社區服務活動或項目。社會工作組織可以通過“政府購買服務”的形式參與到社區公共服務中來，克服長期以來行政體制造成的“主體性”缺失之陷阱，針對社區內弱勢群體提供適宜的公共服務活動；社區社會組織應發揮其自身的草根性作用，將社區中的熱心人事和普通居民聯結起來，凝聚社區向心力，提升自我服務能力。

圖1 城市社區公共服務供給的主體聯動模型

從結構設置來看，中國城市社區治理結構呈現出的不是無差別的多元主體平等并立式結構，而是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的“一核多元”式治理結構。其中“一核”是指黨委政府，“多元”是指企事業單位、基層自治組織、群團組織、社會組織以及社區自組織等主體?！耙缓硕嘣笔街卫斫Y構決定了黨委政府與其他組織之間的不同職責，決定了黨委政府是城市社區治理的決定性力量，可以作為協調者宏觀調控不同主體之間的關系，其他組織能夠為黨委政府社區服務供給起到補充作用。其中經濟組織可以有針對性地提供高層次有償公共服務，并根據自身的特點和情況有選擇性地為社區日常活動或服務提供資助。社會組織可以購買政府公開招標的公共服務項目或特殊群體服務項目參與到社區公共服務供給中來，并借此調動其他主體的積極性，促進資源的有效整合，達到對社區多元公共服務的精準供給。群團組織可以作為社會組織功能發揮的重要助手，提升社區治理的有效性。社區自組織是專業社會組織孵化的重要對象，是社會組織展開社區公共事務治理與公共服務供給的重要依托，它與基層民眾的聯系更為緊密，能夠有效收集居民的真正需求，并對居民的社會行為產生自律性約束。需要注意的是，在城市社區公共服務供給的實際運作過程中，“一核多元”的治理結構容易產生一種“中心-邊緣”的協作關系，尤其是社會組織往往容易對政府形成非對稱性依賴。①苗紅培：《政府與社會組織關系重構——基于政府購買公共服務的分析》，《廣東社會科學》2015年第3期。針對這一問題可以分階段采取不同措施，在社區社會組織自身能力尚不足的階段，政府通過政策和資源的傾斜孵化或扶持社會組織的發展，當社區社會組織能夠不斷探索和開發資源并擁有一定的能力后，政府的責任和精力可以轉向政策與法律環境的維護上來。在具體落實過程中，可以成立社會組織聯合會與社會工作行業協會，由社會組織聯合會和社會工作協會統籌與規范社區社會組織的有序發展，促進社區社會組織、社會服務組織、社會服務企業、駐社區單位之間的交流、合作與協同，并形成可以操作的行動聯盟，提升城市社區的治理能力。

（三）城市社區治理共同體中多元主體的關系屬性

政府、市場和社會組織等主體職責的清晰界定并不能完全保障城市社區公共服務的精準供給，政府、市場與社會組織之間的有效協同合作同樣重要。那么，政府、市場與社會組織該如何協同合作？顯然，城市社區治理共同體的建構理應克服傳統城市社區治理的碎片化傾向，實現基層政府、居委會、經濟組織、社會組織、社區自組織以及社區居民之間的良性互動式合作，并理順各個主體之間的關系，建構伙伴式合作網絡，提升社區社會資本的存量，才能有效回應社區居民對美好生活的需要，從而提升社區居民的幸福感、安全感和歸屬感。

城市社區治理之本質是如何實現不同社會主體共同參與到公共事務之中并發揮自身的優勢促成公共服務的精準供給，滿足社區居民的美好生活需要，達致社區居民的良性互動與鄰里和諧。那么，要想實現城市社區治理之目標，就必須搭建多元主體共同參與社區公共事務的制度性空間與互助性空間，建構不同主體在社區公共服務供給過程中形成的多方協商聯動機制。而多方協商聯動機制的建構需要以“協同合作”為基礎，充分吸收國家、市場、社會等多方力量的共同參與，并從制度性空間與主體的治理能力出發重塑社區治理的權力、責任與角色，實現多元治理主體對社區公共事務的各司其職、各負其責、合理分工、協同共治。在這一過程中，既要發揮政府自上而下的主導作用，又要發揮社區居民自下而上的參與積極性，更要發揮社區社會組織中介聚能作用。同時，還需要從互助性空間與主體的參與能力出發搭建社區治理的參與平臺，發揮社區自組織在社區治理過程中的積極性，提升自組織自身的動員能力，豐富社區居民公共服務需求之活動樣態。

從整體上來說，城市社區治理共同體中多元主體的良性互動關系理應克服政府與居民、市場與居民之間的單線供給之邏輯，將政府、市場和社會組織的力量共同聚集在社區空間內為居民所需求的共服務供給提供保障，并激發社區居民的參與意識實現四大主體的協同合作之勢。首先，需要調整的是政府與居民、市場與居民之間直接對接，將政府和市場的作用納入社會組織的運作過程；其次，社會組織負責居民公共需求的精準供給，負責社區社會組織的孵化與培育任務，并為社區社會組織在公共服務供給過程中提供督導與評估，實現其專業化的發展；最后，將居民的主體性培育置于協同合作治理之落腳點上。也就是說，在社區治理實踐過程中，社會組織是實現政府、市場與居民有效聯動銜接的樞紐，它能夠圍繞著社區公共服務供給將政府資源、市場資源和社會資源有效整合起來，從而承擔起激發居民的主體性和參與意識的責任，進而實現多元主體的有效協同與合作。

二、新時代城市社區治理共同體建構的價值導向及其目標

（一）城市社區治理共同體建構的價值導向

“以人民為中心”是當代中國社會主義的核心價值，是統領社會主義核心價值的元價值，是中國特色社會主義治理體系與治理能力現代化的核心理念，也是城市社區治理共同體建構的價值導向?！耙匀嗣駷橹行摹敝畠r值理念賦予了城市社區協同治理之靈魂性根基，決定了城市社區治理發展的方向、重心與次序。①張雅勤：《論國家治理體系現代化的公共性價值訴求》，《南京師范大學學報（社會科學版）》2014年第4期。只有不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，才能使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

堅持以人為本、人民至上的理想信念是打造共建共治共享的社會治理格局、實現社會治理有序、提高公共服務共建能力和共享水平、滿足老百姓多樣化的民生需求、織就密實的民生保障網的價值取向，是實現城市社區協同治理與滿足社區居民公共服務需求的基本理念。城市社區治理共同體的建構是一種人為有意識的實踐活動，蘊含著治理主體的價值認知、價值訴求、價值選擇與價值判斷，涉及價值主體的邊界劃分、角色定位、職責分工與協同合作，這意味著城市社區治理必須注重以群眾需求為導向之“以人民為中心”的價值理念。以人民為中心的價值取向落實到城市社區治理實踐之中就是要以社區居民的美好生活需求為導向，以實現社區居民對美好生活向往為價值目標，以社區居民的獲得感幸福感安全感的增進為價值訴求，以社區空間內的多元主體協同參與為手段，只有這樣才能保障城市社區公共服務需求與供給的精準匹配。

“以人民為中心”的價值理念要求城市社區治理共同體的建構必須圍繞著“人”與“民”而展開，要求大家既要考慮“人”的社會性規定，又要注重“民”的本質性規定，②韓喜平、鞏瑞波：《“以人民為中心”三個問題的理論界說》，《湖北社會科學》2018年第11期。還要注重城市社區治理過程中“人民”的實踐性規定?！叭恕钡纳鐣砸幎ㄒ笤诔鞘猩鐓^治理中強調社區居民的社會需求，突出居民社會需求的真實性和多樣性，即滿足社區居民更好的更幸福的日常生活需求?！懊瘛钡谋举|性規定要求在城市社區治理中強調居民的社會責任與社會義務及其二者的統一，即強調社區居民在城市社區治理中的主體地位；“人民”的實踐性規定則要求我們從實際需求出發創新服務供給的形式調動居民的參與積極性，即沿著從基層社區選取底層精英——培育社區社會組織——帶動居民參與實現社區服務自給與互助——滿足公共服務需求之路徑去實踐城市社區公共服務供給。在城市社區治理過程中，“以人民為中心”的價值理念能夠統合政府、市場、社會組織與居民的價值訴求，政府組織實施社區治理價值訴求是提升社區的公共性，市場組織在城市社區公共服務供給過程中遵循的利益驅動是為社區高收入居民提供高層次需求，社會組織能夠代表社區居民的現實訴求并與政府、市場進行對話互動，從而滿足社區居民的真實需求提升社區不同層次居民獲得感、幸福感與安全感。總之，在城市社區治理過程中，政府需要在“一核多元”的治理結構中劃清不同治理主體的角色定位和職責邊界，建構一種協同合作的主體聯動機制，倡導“以人民為中心”的價值理念，以增強社區居民的社區認同感、歸屬感、責任感和榮譽感，保障社區居民公共服務的供給與需求之間的精準匹配。

（二）城市社區治理共同體建構的實踐目標

精細化治理是實現“以人民為中心”的現代化治理的必由之路①胡鞍鋼、杭承政：《論建立“以人民為中心”的治理模式——基于行為科學的視角》，《中國行政管理》2018年第1期。，是實現社區公共服務供給與多元需求之間精準匹配的必然選擇，是實現城市社區治理體系與治理能力現代化的選擇性策略。換句話說，城市社區治理體系與治理能力的現代化的關鍵在于完善以政府、市場、社會組織和居民四位一體的治理結構，落實“以人民為中心”的價值理念，促進基層公共服務供給與人民日益增長的美好生活需求之間的有效匹配。那么，該如何實現城市社區公共服務供給與社區居民美好生活需求之間的無縫對接？顯然，只有在現有的條件下強調政府在多元治理結構中的核心位置，促成多元主體的協同合作，倡導“以人民為中心”的價值理念，做到頂層設計與底層關懷的有效銜接，才能保障城市社區公共服務供給與居民需求的精準匹配。

從頂層設計的層面來看，要強調“一核多元”的城市社區治理主體結構，建構城市社區治理之多元主體的協同合作聯動機制，并貫徹“以人民為中心”的價值理念。從底層關懷的層面來看，需要深入到社區居民之中收集居民服務需求，并將之整合吸納到政策制定部門。那么在城市社區公共服務供給過程中，如何獲得居民的公共服務需求？居民真正需求的表達渠道是否通暢？供給主體如何回應居民的這些服務需求？只有弄清楚社區居民社會需求的識別機制、整合機制、傳遞機制和吸納機制才能保證“自下而上”的需求信息與“自上而下”供給服務之間的精準匹配。在具體的操作實踐過程中，首先需要依據不同的劃分標準將社區居民進行分類和聚合，如依據生命歷程將社區居民劃分為兒童、青少年、青年、老年等群體分別深入調研他們的社會需求。其次，深入社區居民不同類型群體中調研他們的社會需求并不是誰都可以勝任的，必須交給專業的社會工作者來完成，只有專業人員才能保障需求的精準識別。再次，當真正的社區居民社會需求被調研清楚后，需要將這些需求進行分別排序與整合。最后，根據社區居民的社會需求內容從易到難從普及到重點的原則將其傳遞到政策制定部門以及需求落實單位，逐步為社區居民提供不同種類的健身需求。只有將社區居民社會需求鏈條上的每一個環節串聯起來，做到專業化和精細化的水準才能保障居民社會需求與供給服務的精準匹配，才能實現城市社區治理的粗放式管理到精細化治理的完美轉型。

三、新時代城市社區治理共同體建構的實踐路徑

建設城市社區治理共同體需要政府在現有制度框架下完善政府購買社會服務的制度性保障與項目化運作機制，為社區社會組織提供政策資源支持、物質資源支持以及管理技術支持等基礎條件，改善社區社會組織的生存環境②方亞琴、夏建中：《社區治理中的社會資本培育》。，圍繞著人人有責、人人盡責和人人享有的原則，培育社區居民的規則意識、責任意識與參與意識，增強社會組織、社會力量與群眾性組織履行責任的行動能力，并制度上完善公共服務體系，實現人人享有的價值目標。顯然，這一切需要以項目化運作為手段才能激活社區人力資源、經濟資源、文化資源和社會資源。

（一）以制度化建設為保障，優化社區治理共同體的建構環境

政府購買社會服務的制度化建設有助于優化社區治理共同體的建構環境，為社區有效治理提供持續性、穩定性的保障。在城市社區治理共同體的建構過程中，需要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城市社區治理體系，健全社區管理與服務機制，建構社會組織、群團組織持續參與社區治理的激勵機制。在實踐過程中，政府秉持“政社分開、權責明確、依法自治”的理念完善政府購買城市社區公共服務制度，使其符合地方社區治理的實際狀況，完善城市社區治理的制度性架構，從而推動支持類社會組織對社區社會組織的孵化和培育。在此過程中，要明確支持類社會組織所承擔業務管理、組織聯合、服務指導等職責，不斷提升自身的資源獲取能力、服務承接能力、專業服務能力和機構管理能力等，負責社區居民社會需求的識別、整合和傳遞以及社區急需服務項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉化、檢查與應對等一系列的環節和過程，促進城市社區居民美好生活需求的精準供給?？傊?，政府需要在制度上設置權力讓渡的空間，為其他主體積極參與社區治理提供自主發展的空間，并在此基礎上形成多元主體之間的有效協調與溝通機制，為社區居民參與社區公共事務表達自身利益的保障機制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

（二）以項目化運作為手段，激發多元主體參與社區治理活力

面對城市社區公共服務需求的日益量增化、多元化和分層化，自上而下傳統式公共服務供給已經無法滿足人民對美好生活的需求，自下而上的社會組織承接政府公共服務購買成為創新社會治理的必由之路。政府購買公共服務的實踐路徑是項目化運作，項目化運作既能夠解放政府的雙手，釋放一定的社會空間，又能調動社會群體的積極性，從而實現社區居民公共服務的有效供給。新時代城市社區公共服務的政府購買是資源再分配的重要機制，是解決政府、市場與社會組織之間的關系重大舉措。將項目制引入到城市社區治理體系之中能夠打破原有的公共服務的行政性供給及其所遵循的科層制邏輯。首先，項目化運作能夠將社會組織融入到城市社區公共服務供給體系的政府、市場與社區等多元主體的框架之中，有助于理順政府與社會組織的關系實現專業社會組織與政府由“同構”走向“脫鉤”的轉變，從而打破傳統的政府在公共服務供給過程中形成的線性科層制邏輯與市場供給的利益競爭邏輯。其次，項目化運作為社會協同和公眾參與提供了可能，更重要的是項目化運作為理順政府與支持類社會組織之間關系提供了實踐空間，豐富了社區治理的手段。最后，走“項目化運作”之路有助于克服“行政吸納社會”之缺陷，為打造共建共治共享的城市社區治理格局提供了可行性路徑，為專業性會組織的發展提供更加自由寬松的成長環境，進而為專業社會工作服務人才隊伍的打造和社區社會組織的孵化打下堅實的基礎，從而提高社區居民的參與意識，實現社區社會資本存量的增加。

（三）搭建多方參與的議事協商平臺，促進社區治理的主體性建構

城市社區治理共同體是多元主體構成的協同聯動有機體，需要激活不同主體的積極性和能動性，而多方參與的議事協商平臺能夠為社區公共議題的解決提供多層次、雙向的參與機會，從而實現社區內外資源的全面連結與社區自我管理、自我服務、自我教育與自我監督的等能力的全面提升。城市社區治理的主體是多元的，即社區居民、物業管理公司、居委會、駐社區單位、街鎮部門等，搭建這些主體參與社區公共事務的協商平臺是實現社區治理共同體建構的關鍵一環。在具體執行中，以支持類社會組織為操作引領方，從居民的實際需求出發引導不同的主體參與到社區事務的商討過程之中，通過協商與合作聚合各自優勢，共享服務資源，合作開展服務，提升社區服務水平。通過搭建社區議事協商平臺促進社區治理的主體性建構是城市社區治理共同體建構的終極目標，這就要求我們重視社區自組織的孵化與培育，需要重點支持公益類社區社會組織，優化社區社會組織類型的結構，讓社區居民通過自組織的方式連接起來，能夠對社區中的公共事務形成參與、議事的能力，逐漸形成自制力的方式。