PPP項(xiàng)目需要復(fù)合型項(xiàng)目經(jīng)理

王守清 陳海清 蘇靖丹

PPP模式由于能夠減輕政府部門(mén)的財(cái)政負(fù)擔(dān)、發(fā)揮社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)能力、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的效率，得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。對(duì)于大中型企業(yè)特別是工程企業(yè)來(lái)說(shuō)，參與PPP項(xiàng)目是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展的重要機(jī)會(huì)。然而，PPP項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)與合同關(guān)系復(fù)雜、相關(guān)方眾多等特點(diǎn)，在項(xiàng)目合同期內(nèi)會(huì)面臨各種錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加了項(xiàng)目管理的難度。

眾所周知，項(xiàng)目是企業(yè)發(fā)展的載體，項(xiàng)目管理是戰(zhàn)略落地、事情辦成、經(jīng)驗(yàn)復(fù)制的流程與方法論。企業(yè)選擇了正確的項(xiàng)目后，還需要合理地實(shí)施與運(yùn)營(yíng)，才能發(fā)揮項(xiàng)目對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)?，F(xiàn)代項(xiàng)目管理的目標(biāo)已經(jīng)從傳統(tǒng)的“范圍、進(jìn)度、成本、質(zhì)量”鐵三角逐漸向健康安全、資源節(jié)約、各方滿(mǎn)意，進(jìn)而向社會(huì)責(zé)任、環(huán)境協(xié)調(diào)和以人為本等方面轉(zhuǎn)變，企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)更要注重項(xiàng)目管理。項(xiàng)目經(jīng)理是推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展的靈魂人物，相較于一般項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目更需要項(xiàng)目經(jīng)理具備復(fù)合型能力，具體原因如下。

全生命周期管理

對(duì)任何項(xiàng)目的管理都必須經(jīng)過(guò)啟動(dòng)、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控與收尾五個(gè)階段，每個(gè)階段的目標(biāo)、任務(wù)和工作方法都不相同。根據(jù)2000年的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及2012年的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、2014年11月財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》、2015年3月施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法規(guī)政策，以及世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等建議的PPP項(xiàng)目流程文件，PPP項(xiàng)目的一般過(guò)程包括準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資階段和實(shí)施（含建設(shè)和運(yùn)營(yíng)）階段。對(duì)社會(huì)資本而言，與一般項(xiàng)目管理的內(nèi)容相比，PPP項(xiàng)目管理還包括前期的融資和后期的運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)。

此外，PPP項(xiàng)目的目標(biāo)層次也與一般項(xiàng)目不同。除了政府希望增加基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供應(yīng)、企業(yè)希望獲得合理項(xiàng)目回報(bào)等初級(jí)目標(biāo)外，PPP項(xiàng)目還具有政府希望提高供給效率、企業(yè)希望提高市場(chǎng)占有份額等高層次目標(biāo)，這就要求PPP項(xiàng)目在實(shí)施中要實(shí)現(xiàn)物有所值（比傳統(tǒng)模式效率高），各參與方發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益，最終實(shí)現(xiàn)共贏。如何在把握項(xiàng)目整體目標(biāo)的同時(shí)合理規(guī)劃各個(gè)階段的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功，都考驗(yàn)著項(xiàng)目經(jīng)理的復(fù)合型能力。

目前，公共管理正呈現(xiàn)從政府統(tǒng)管傳統(tǒng)模式逐步向功能性和實(shí)質(zhì)性企業(yè)化轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)乃至民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)都將成為公共項(xiàng)目的參與主體；項(xiàng)目交付模式也從單一的建設(shè)階段發(fā)包到包含“設(shè)計(jì)+建設(shè)”發(fā)包，再到包含“融資+建設(shè)+運(yùn)營(yíng)”全過(guò)程發(fā)包模式。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的PPP應(yīng)用，既是政府管理的改革，也是大中型企業(yè)的發(fā)展路徑?？梢?jiàn)，隨著國(guó)內(nèi)外建筑業(yè)市場(chǎng)及項(xiàng)目交付模式的變化，以“帶資”特別是基于項(xiàng)目融資的PPP模式承攬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、資源開(kāi)發(fā)等公共項(xiàng)目的企業(yè)就更具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更能從項(xiàng)目的上游盈利，從項(xiàng)目的集成管理盈利，同時(shí)延長(zhǎng)公司的業(yè)務(wù)期和盈利期，獲取更高水平的收益，實(shí)現(xiàn)工程管理各階段利潤(rùn)的“微笑曲線(xiàn)”，同時(shí)應(yīng)對(duì)建筑業(yè)市場(chǎng)的波動(dòng)和夕陽(yáng)化，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

然而，PPP項(xiàng)目有著更高層次的目標(biāo)、更多的相關(guān)方、更復(fù)雜的合同關(guān)系、更多的環(huán)節(jié)、更長(zhǎng)的周期、更多的不確定性等特點(diǎn)，使得對(duì)PPP項(xiàng)目的管理難度更大，風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)造成的損失也更大，需要項(xiàng)目經(jīng)理具有全過(guò)程各階段的知識(shí)和專(zhuān)業(yè)能力，才能更好地把PPP項(xiàng)目實(shí)施成功。

涉及學(xué)科多

項(xiàng)目管理知識(shí)體系不僅包含一般管理知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、應(yīng)用領(lǐng)域的知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還特別強(qiáng)調(diào)與項(xiàng)目本身特點(diǎn)相關(guān)的知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，后者按《PMBOK？指南》而言，具體包括整合管理、范圍管理、進(jìn)度管理、成本管理、質(zhì)量管理、資源管理、采購(gòu)管理、溝通管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和相關(guān)方管理；按IPMA ICB而言，則包括行為能力、技術(shù)能力和環(huán)境能力；都是復(fù)合型要求。

PPP項(xiàng)目除了要求項(xiàng)目經(jīng)理具有一般項(xiàng)目管理的各方面知識(shí)和能力，還特別強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目各個(gè)階段和領(lǐng)域的學(xué)科知識(shí)，如財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、管理等方面。同時(shí)，PPP項(xiàng)目所應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，項(xiàng)目的規(guī)模、技術(shù)要求和行業(yè)特點(diǎn)與一般項(xiàng)目也有較大的差異，項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)對(duì)項(xiàng)目所在的行業(yè)和技術(shù)有充分的了解。PPP項(xiàng)目還涉及政府，并向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，因此PPP項(xiàng)目經(jīng)理還必須懂政治和社會(huì)。

另外，PPP項(xiàng)目一般涉及資金規(guī)模大、項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資難度也相應(yīng)增加。在融資模式上，與一般項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目的融資方式主要是項(xiàng)目融資（通過(guò)項(xiàng)目去融資），它是以項(xiàng)目未來(lái)的期望現(xiàn)金收入為主要還款保證的有限追索甚至無(wú)追索的一種融資方式，這個(gè)過(guò)程不僅涉及投融資領(lǐng)域的知識(shí)，還要求項(xiàng)目相關(guān)方在嚴(yán)格的法律框架下簽署各種相關(guān)合同或協(xié)議，進(jìn)行收益和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，因此項(xiàng)目經(jīng)理還應(yīng)熟悉相關(guān)法規(guī)政策、合同知識(shí)。

綜上所述，PPP項(xiàng)目管理會(huì)涉及行業(yè)、技術(shù)、投融資、管理、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)與法律等多個(gè)領(lǐng)域，不了解相關(guān)學(xué)科知識(shí)、不具備復(fù)合背景的項(xiàng)目經(jīng)理無(wú)法管控項(xiàng)目進(jìn)程，還可能造成項(xiàng)目的混亂和失敗。

相關(guān)方眾多，關(guān)系與合同復(fù)雜

PPP模式，顧名思義，是政府和社會(huì)資本之間的合作伙伴關(guān)系模式，但實(shí)際上，PPP項(xiàng)目的相關(guān)方遠(yuǎn)不止此，除了政府、社會(huì)資本外，還包括通過(guò)投融資、承發(fā)包與社會(huì)資本建立關(guān)系的各個(gè)股東、金融機(jī)構(gòu)、承包商、供貨商、咨詢(xún)公司等第三方，以及與項(xiàng)目密切相關(guān)的社會(huì)公眾。在項(xiàng)目中，各個(gè)相關(guān)方承擔(dān)著不同的角色，在進(jìn)行項(xiàng)目管理時(shí)也應(yīng)該兼顧各個(gè)相關(guān)方的利益與訴求，恰當(dāng)?shù)南嚓P(guān)方管理是項(xiàng)目管理十分重要的一環(huán)。

復(fù)雜的相關(guān)方關(guān)系、相關(guān)方之間迥異的合同類(lèi)型與內(nèi)容，使得PPP項(xiàng)目的合同關(guān)系十分繁雜，再加上為了合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，PPP項(xiàng)目的合同設(shè)置極為詳盡復(fù)雜，包括政府與由投資者組成的項(xiàng)目公司之間的PPP項(xiàng)目協(xié)議、項(xiàng)目公司內(nèi)部的資本金出資協(xié)議與股東協(xié)議、項(xiàng)目公司與債權(quán)人的貸款融資協(xié)議，項(xiàng)目公司與建造商、供貨商與運(yùn)營(yíng)商等之間的分包合同，項(xiàng)目公司與保險(xiǎn)公司/擔(dān)保公司之間的保險(xiǎn)/擔(dān)保合同等。這些合同或者協(xié)議以項(xiàng)目公司為核心，錯(cuò)綜復(fù)雜的條款與關(guān)系給項(xiàng)目管理帶來(lái)了較大難度。因此，項(xiàng)目經(jīng)理為了解并管理復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)與相應(yīng)的合同條款，應(yīng)有足夠的能力和手段在各個(gè)相關(guān)方之間周旋和平衡。

風(fēng)險(xiǎn)不易管理

PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)期合同，風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)復(fù)雜多樣。

按照項(xiàng)目類(lèi)別，可以將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為所有類(lèi)別項(xiàng)目共有的風(fēng)險(xiǎn)，如電廠項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，交通項(xiàng)目（道路、橋梁隧道、鐵路、港口等）風(fēng)險(xiǎn)，（供水、污水、垃圾）處理廠項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，通信項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等，不同類(lèi)別的項(xiàng)目都有其特有的風(fēng)險(xiǎn)。

按照風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，可將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為政治風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)和收益風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等。

按照項(xiàng)目階段，可將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為建造階段風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)和全階段風(fēng)險(xiǎn)。

按照層次，可將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為公司層面、項(xiàng)目層面、行業(yè)層面和國(guó)家層面的風(fēng)險(xiǎn)，每一個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)都包含法律、財(cái)務(wù)、管理、文化等多個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，這其中的風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)是否可控制、可保險(xiǎn)又分為可控制的風(fēng)險(xiǎn)、不可控制的風(fēng)險(xiǎn)、可保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)、不可保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

由此可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)繁多，要想全面合理地預(yù)測(cè)每一方面的風(fēng)險(xiǎn)非常困難。因此，PPP項(xiàng)目經(jīng)理必須具備復(fù)合型知識(shí)背景，掌握扎實(shí)的基礎(chǔ)知識(shí)，才能夠從全局精準(zhǔn)管理風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，風(fēng)險(xiǎn)管理非常重要。風(fēng)險(xiǎn)管理主要有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)三個(gè)階段，其中風(fēng)險(xiǎn)分析包含風(fēng)險(xiǎn)衡量和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估兩部分。對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)要用科學(xué)的方法識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)計(jì)、實(shí)施有效的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的策略包含風(fēng)險(xiǎn)回避、轉(zhuǎn)移、減輕、共擔(dān)、自擔(dān)。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可以采用合同、保險(xiǎn)、準(zhǔn)備金等具體措施，對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)要采取不同的應(yīng)對(duì)方法。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能否成功取決于項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度、控制力和承受力。在風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中，項(xiàng)目經(jīng)理必須具備極高的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，重視風(fēng)險(xiǎn)的存在，在實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)密地把控，落實(shí)工作計(jì)劃，在成本、時(shí)間、質(zhì)量等多方面予以保證。

以產(chǎn)出和績(jī)效為導(dǎo)向

PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)以產(chǎn)出和績(jī)效為導(dǎo)向。項(xiàng)目的概念和定義階段確定項(xiàng)目目標(biāo)和相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)（產(chǎn)出要求），每個(gè)階段結(jié)束都要檢查是否實(shí)現(xiàn)了績(jī)效指標(biāo)，如設(shè)計(jì)階段要完善設(shè)計(jì)并保證該設(shè)計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，使用階段更要評(píng)估績(jī)效。政府代表使用者監(jiān)管項(xiàng)目的績(jī)效，根據(jù)績(jī)效向企業(yè)支付，有效實(shí)現(xiàn)了將有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給企業(yè)。

PPP項(xiàng)目基于績(jī)效的支付主要有以下四個(gè)原則：①可用性支付（轉(zhuǎn)移完工與質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)），即設(shè)施建成開(kāi)始提供產(chǎn)品、服務(wù)時(shí)才支付，而且一般是特許期均布支付。②績(jī)效支付（轉(zhuǎn)移產(chǎn)出與服務(wù)水平風(fēng)險(xiǎn)），即支付與績(jī)效掛鉤，若所提供服務(wù)達(dá)不到所要求的標(biāo)準(zhǔn)，支付將扣減，甚至罰款。③用量支付（分擔(dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)），即支付與使用量掛鉤。若低于所期望的用量時(shí)，得不到全額支付；若用量多，價(jià)格應(yīng)該打折。④移交支付（應(yīng)對(duì)社會(huì)資本投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)），即特許權(quán)終止時(shí)的支付取決于合同中規(guī)定的有償或者無(wú)償移交、投資者有無(wú)過(guò)錯(cuò)等。由此可見(jiàn)，在績(jī)效考核壓力下，項(xiàng)目經(jīng)理需要尋求質(zhì)量、成本、進(jìn)度三大目標(biāo)與約束之間的最優(yōu)解，這直接關(guān)系到項(xiàng)目運(yùn)行和盈利問(wèn)題，只有專(zhuān)業(yè)、高水平的項(xiàng)目經(jīng)理才能保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

矩陣型組織協(xié)調(diào)難度高

對(duì)社會(huì)資本而言（對(duì)政府也類(lèi)似），PPP項(xiàng)目涉及部門(mén)多，故常采用矩陣型組織模式，該模式下項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)項(xiàng)目的結(jié)果負(fù)責(zé)，職能部門(mén)經(jīng)理負(fù)責(zé)提供和協(xié)調(diào)本項(xiàng)目所需資源，一個(gè)員工可能同時(shí)被分配到多個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目完畢后，回到自己所屬的部門(mén)。

矩陣型組織充分利用了企業(yè)資源，減少了人力資源的浪費(fèi)。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的責(zé)權(quán)利比較對(duì)等，有雙重或多重匯報(bào)機(jī)制。存在資源沖突問(wèn)題時(shí)，需要項(xiàng)目經(jīng)理和職能經(jīng)理進(jìn)行經(jīng)常性的協(xié)調(diào)和溝通。根據(jù)企業(yè)或行業(yè)的不同，可以采取不同控制等級(jí)的弱矩陣、均衡矩陣和強(qiáng)矩陣形式。矩陣型組織覆蓋了多個(gè)職能部門(mén)，成員具備不同的知識(shí)背景，將不同類(lèi)別的人員組成一個(gè)緊密團(tuán)結(jié)的高效團(tuán)隊(duì)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。具備復(fù)合型知識(shí)背景有利于項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)各項(xiàng)矛盾合理化解，提高團(tuán)隊(duì)的凝聚力，更好地完成工作任務(wù)。

全新的知識(shí)體系

PPP模式是近三十年才發(fā)展起來(lái)的一種新興模式，但發(fā)展非常迅速。同時(shí)，由于PPP模式的復(fù)雜性和各國(guó)體制的不同，導(dǎo)致了PPP的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)難以在一個(gè)國(guó)家直接應(yīng)用，一個(gè)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)難以在另一個(gè)特別是另一類(lèi)項(xiàng)目中直接應(yīng)用，而學(xué)校還缺乏相應(yīng)的課程設(shè)置和對(duì)人才的培養(yǎng)，于是產(chǎn)生了對(duì)PPP知識(shí)的迫切需求。此外，PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期合同期內(nèi)相關(guān)政策與法律、金融市場(chǎng)與工具、項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)與工藝等的變化，以及多種相關(guān)學(xué)科的不斷發(fā)展，促使PPP知識(shí)需要保持更新。

以上三個(gè)方面的需求共同催生了全新的PPP知識(shí)體系（PPPBoK）。PPP項(xiàng)目經(jīng)理只有對(duì)PPP知識(shí)體系進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，不斷總結(jié)、交流和提高，才能為成功的項(xiàng)目管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目涉及面廣、合同時(shí)間長(zhǎng)、不確定性大、參與方多，又是新興模式，PPP項(xiàng)目管理是最復(fù)雜的項(xiàng)目管理，迫切需要對(duì)工程與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)與管理、金融與財(cái)稅、法律與政策等多方面知識(shí)都了解的復(fù)合型項(xiàng)目經(jīng)理。鑒于目前我國(guó)高層次復(fù)合型人才急缺，因此對(duì)于PPP項(xiàng)目經(jīng)理而言，在職教育、終身學(xué)習(xí)和能力培養(yǎng)非常重要，不僅要培養(yǎng)自學(xué)、應(yīng)用和創(chuàng)新知識(shí)的能力，還要培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)、分析和解決問(wèn)題的能力。只有具備扎實(shí)的基礎(chǔ)知識(shí)和優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)能力，項(xiàng)目經(jīng)理才能成功應(yīng)對(duì)復(fù)雜PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。P