應急項目集治理之道

應急項目管理是指突發事件發生后，將整個突發事件的應急決策和處置活動視為一個大的項目來管理。由于重大突發事件需要協調、配置全社會資源來應對，因此，把重大突發事件的應急管理視為項目集管理更為恰當。（美國）項目管理協會（PMI）把項目集定義為“經過協調管理以獲取單獨管理所無法取得的收益的一組相關聯的項目、子項目集活動”。重大突發事件應急項目集是指經過整體協調而達到應急處置目的的一組相關聯的項目、子項目集活動。2020年新冠肺炎疫情的決策與處置就屬于應急項目集管理的范疇。

現代應急決策與處置已經形成了“一案三制”的體系：“一案”是指應急預案；“三制”是指應急的體制、機制和法制。但在具體應對過程中，由于不確定性、復雜性及許多應急處置者的經驗不足，對突發事件的處置往往會錯失最黃金的反應期。項目集管理發展至今，已形成較為完整的管理理念、工具和方法，并經過了實踐的檢驗。因此，將項目集管理的理念、工具和方法應用到應急項目集管理中非常有必要。

應急項目集管理的特征

應急項目集管理的目的非常明確，那就是盡最大努力挽救生命和財產損失。其中，挽救生命損失是第一位的。相對于一般的項目集而言，應急項目集有如下特征。

（1）情景演變復雜。應急項目集是基于情景的，不論是自然災害，還是安全事故，或者是公共衛生事件，情景的演變都極其復雜。隨著項目集的開展，一些新的情景會涌現，一些舊的情景會發生深刻的變化，好的情景可能朝壞的方向轉化，壞的情景也可能朝好的方向轉化。

（2）目標不斷變化。應急項目集的目的是明確的，但是目標是動態變化的。這是由于情景在演化，人的認知也在變化，因而目標是實時調整的。

（3）人對災害體的認知是一個循序漸進的過程。任何災害體的出現，都會出現新的特征，即便是發生頻率較高的災害（如地震、山體滑坡等），每次發生，都會有新的表現，尤其是當災害嚴重的時候，還會有新的特性出現。而對一些人類認識本就有限的災害體，如新冠肺炎疫情中的病毒，人們更是很難在短期內掌握其特征與傳播規律。

（4）信息缺口大。應急項目集管理往往會動用社會多方力量，是多主體的項目集管理，而突發事件本身又包含災害體、抗災體、受災體三者的耦合演化，因此，應急項目集管理非常復雜。這樣一個復雜項目集的管理對信息的需求非常高，但由于項目集管理涉及海量的信息，且信息的傳遞要經過多個環節，再加上人們認知的有限性及情景的動態演化性，項目集管理中會出現信息不充分、不及時、不準確等問題，信息不及時、不準確會造成虛假信息甚至謠言滿天飛，這增加了項目集協同管理的難度。

（5）時間更緊迫。項目都有起點與終點，但應急項目集沒有明確的時間限制，應急項目集時間管理的原則是“再快些”。例如，地震救援強調黃金72小時。火災救援要求15分鐘內消防救援人員必須到達火災現場開始撲救。傳染病疫情中，越早發現病原體，我們就越能夠盡早地對癥醫治患者、及早開展流行病學調查、盡早布局防控疫情的措施。所以說，應急項目集管理時間更緊迫。

（6）后果影響大。應急項目集不同于一般的項目集，一般的項目集更多地考慮經濟因素，而應急項目集更多地考慮生命挽救因素和政治穩定因素。應急項目集管理得好，可挽救更多的損失；若管理得不好，后果難以想象。

（7）公眾關注度高。應急項目集管理公眾關注度非常高，一般的重大工程項目（如港珠澳大橋工程項目），也會引起公眾的廣泛關注，但應急項目所受到的公眾關注不僅廣泛，而且持久，幾乎從項目集開始一直到結束，都會引起公眾的極大關注甚至參與。

（8）資源的需求與配置動態變化。這里所說的資源既包括物質資源，也包括人力資源、信息資源，甚至是心理疏導與建設等精神方面的資源。應急項目集短時間內對資源的需求量非常高，往往需要全社會資源的調度與配置。而由于情景演變復雜、目標不斷變化、信息缺口大等問題，資源的需求其實也在變化，隨之而來的是資源配置與需求匹配的問題。

（9）相關方眾多。項目集的相關方是指所有與項目集之間相互影響及因實施項目集而受影響的個人或組織。從應急管理的角度看，所有抗災體和受災體都是相關方，因為他們要么受突發事件處置的影響，要么會影響到突發事件的處置，也有的兩者兼而有之。因為相關方體量太大、彼此間的關系復雜，應急項目集是一個復雜的巨系統，對應急項目集相關方的管理頗為復雜。以新冠肺炎疫情為例，在整個應急項目集工作中，幾乎所有組織、所有公民成為相關方。

應急項目集的治理之道

由于應急項目集處在易變、復雜、不確定、模糊的VUCA環境中，應急項目集的治理尤為必要。應急項目集的治理可以使項目集的動態需求與應急能力之間達到一定程度的平衡。應急項目集活動需要必要的授權、監督和限制，如果沒有授權，難以想象一個復雜的巨系統如何高效有序運作；如果沒有監督，管理的混亂就不會被迅速地曝光和糾正；如果沒有限制，有些人員的行為可能會越界。

英國項目管理協會（APM）制定的《指導變革：項目管理治理指南》（Directing Change ：A Guide to Governance of Project Management）中提到的一些原則適用于應急項目集治理。

（1）被授權的應急管理人員要有充分的代表性、能力、權威和資源來做出決策。在新冠肺炎疫情中，一些人表現出極強的專業能力與高度的責任心，因而廣受好評；而一些人由于“一問三不知”，專業能力和溝通能力欠缺被免職。

（2）應急項目集決策需要相關的真實信息，這為制定決策提供了可靠的基礎。信息缺口過大會導致決策風險過大，而建立在虛假信息上的決策可能是致命的決策。在應急項目集中，分分秒秒都是滾動的信息，而由于人們認知的有限、信息收集渠道的局限、信息的滯后、虛假信息的傳播等問題，項目集治理會出現決策失誤的情況。因此，在應急項目集治理中，要建立有效的信息收集、分析、過濾、傳遞機制，以便基于信息做出有效決策。

（3）應急項目集要清晰規定向指定的層級報告項目狀態、風險和出現的問題。應急項目集管理中處處存在風險，經常會遭遇突發事件。這些突發事件對于決策至關重要，甚至可能引發次生或衍生突發事件。因此，我們必須建立科學有效的溝通機制，將應急項目集目前的狀態、可能的風險及存在的問題等信息迅速、準確地傳達到可以解決這些問題的人或組織那里。

（4）致力于培養一種勇于改正和坦誠的信息披露文化。由于應急項目集時間極其緊迫，所以決策失誤或行為不規范的現象時有發生。應急項目集中的每一舉動都會受到各相關方的極大關注，決策失誤或行為不規范現象在這一情境下會被放大。為避免被責備甚至謾罵或者問責，一些決策者或行動者會隱瞞一些關鍵信息，而此舉會導致更大的失誤，甚至后果失控。因此，在應急項目集中，培養一種勇于改正和坦誠的信息披露文化是至關重要的。

（5）增強相關方對項目集治理的信任。應急項目集相關方眾多，應急項目集的治理能力一定程度上體現了國家治理能力。應急項目集運行過程中，需要通過治理能力和治理水平的體現增強相關方對項目集治理的信任。這種信任有助于應急項目集目標的實現，也有助于整個國家治理能力和水平的提升。

結語

應急項目集具有應急領域的特性，其中的很多管理和治理問題有待進一步深入研究。這需要應急管理領域的學者、項目管理領域的學者與應急處置部門加強合作，將項目集管理的理念、方法和工具扎實地應用于應急領域。P

姜卉，中國科學院大學工程科學學院教授、博士生導師，中國地震學會地震應急專業委員會第一屆委員，中國系統工程學會應急管理系統工程專業委員會第一屆委員，曾主持國家自然科學基金課題兩項、企業橫向課題若干項。