跨區域生態環境合作治理：現實困境與創新路徑

黨秀云 郭鈺

關鍵詞跨區域 生態環境治理 現實困境 創新路徑

一、問題的提出

自社會秩序成為一種必需品以來，治理問題逐步引發國際社會的普遍關注。當今時代是全球化與區域化共同崛起、共同發展、共同深化的時代，國際國內政治經濟局勢的復雜變革給社會治理帶來了巨大的壓力與挑戰。從國際視角來看，全球化浪潮使人才、資訊、信息等諸多資源要素在全球范圍內自由快速流動，促使各國從“國際社會”和“地球村”的整體視野來尋求跨區域、跨部門、跨行業的合作治理之路。從目前國內社會治理的現狀出發，區域一體化、市場化、分權化誘發大量跨區域公共事務的不斷涌現，跨區域合作治理就成為解決區域問題并實現區域協調與可持續發展的必由出路。

區域生態環境治理是區域治理的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，將實現良好生態環境作為增進民生福祉的優先領域。然而，生態環境治理并非“只爭朝夕”，一方面經濟社會發展同生態環境保護之間的矛盾仍然突出，資源環境承載能力已經達到或接近上限，另一方面新老環境問題交織，區域性、布局性、結構性環境風險凸顯，再加上生態環境問題本身具有空間上、區域上的延展性、溢出性和外部性等特征，使得生態環境治理問題已然演變為區域問共同面臨的棘手問題，以往各區域唱“獨角戲”的治理方式已經很難應對日益復雜的生態環境問題，跨區域生態環境合作治理就成為處理生態環境問題的必然選擇。

跨區域治理（across boundary govemance）是為促進經濟和社會發展，在原有區域空間形態與規模發生變化或者重組，地方基礎設施規模和社區結構發生重大轉型，公共事務和公共問題日趨復雜和相互依賴的情形下，對原有的地方治理模式提出新要求和挑戰的回應。跨區域生態環境合作治理的價值與作用在于：一是保障區域生態安全。生態安全乃是構成區域安全和國家安全的核心要件，旨在維持和保障人類賴以生存和發展的生態系統處于穩定、和諧、可持續狀態，避免受到威脅、妨礙、破壞。作為維護區域生態安全的“催化劑”和“助推器”，跨區域生態環境合作治理能夠切實防范、抵御、消解區域生態危機，科學識別、規避、消弭生態風險，有效緩和、協調、處理人與自然環境的矛盾、對立、沖突，使區域生態系統保持平衡、健康、有序狀態，從而保障區域生態健康發展。二是促進區域生態公平。生態公平是社會公平正義的重要標志和價值體現。跨區域生態環境合作治理的核心在于通過厘清生態責任，理順利益關系，明確生態補償，為形塑公平、正義、良善的跨區域生態環境治理格局奠定堅實基礎。一方面能夠推進區域達成治理共識，共同承擔治理責任，避免陷入因責任與利益糾葛形成的合作治理困境和泥淖;另一方面能夠通過生態利益整合和再分配來推進各區域公平地分享生態產品和生態服務，滿足區域公眾對美好生活環境的向往和追求。三是實現區域協調發展生態環境問題的日漸突出已經成為制約區域協調發展的重要因素。跨區域生態環境合作治理有利于打破行政區域、部門界限和地方保護主義，突破利益藩籬，發揮整體性治理的功效;能夠通過優化法律政策扶持體系、完善財稅體制改革、健全生態補償機制來為生態效益“輸出方”輸送“生產動力”，促使其充分發揮區位優勢，調整和優化產業結構，通過大力發展新興產業和特色經濟緩解財政壓力，實現區域協調發展。

二、跨區域生態環境合作治理面臨的現實困境

當前，在經濟“新常態”的引領下，各行政區逐步擺脫不平衡、不協調、不可持續的經濟增長方式，更加注重生態環境保護，提升生態環境質量。事實上，紛繁復雜的區域生態環境問題與合作治理的內外部環境影響因素給跨區域生態環境合作治理帶來了巨大壓力。一是受我國“條塊分割”行政管理模式的影響，生態環境治理過程是由中央政府統一發號施令與指揮協調完成的，且各行政區的生態環境治理功能邊界具有高度的“確定性”與“穩定性”，逐步形成了分類別、分區域、分部門的生態環境治理體制。這種“分割式”的治理模式致使區域協調困難，容易誘發合作困境。二是公共選擇理論認為，政府官員或政治決策者猶如市場決策者，有著追求自身較大利益份額的內在需求，同時也具有天然“犯錯誤”的傾向。因此，在缺乏嚴密、系統、強制性的監督與監管體系保障下，區域“本位主義”會加大合作治理的難度，造成跨區域生態環境合作治理梗阻。三是我國尚未形成“共治、共建、共融”的治理格局，社會治理主體缺乏良好制度環境的滋養且政府“權力下放”與社會主體“權力獲得”存在嚴重“時差”，再加上社會主體生態環境治理權利缺乏法律制度保障，使其難以發揮治理主體應有作用，這也在一定程度上加劇了合作治理的困難。具體而言，我國跨區域生態環境合作治理的現實困境主要表現在以下幾個方面：

1.制度困境：制度供給匱乏

制度工具在培育公平正義的治理環境、維護治理秩序穩定、形塑治理主體倫理道德及規范治理主體行為中扮演著重要角色。正如諾斯所言：“制度是一系列被制定出來的規則，守法程序和行為的道德倫理規范。旨在約束追求主體福利或效用的最大化利益的個人行為。”健全完善的制度架構能夠有效協調跨區域生態環境治理主體問的復雜關系，調整合作互動行為準則，以此來增強合作行為的可控制性與合作目標的可預期性。當前，跨區域生態環境合作治理面臨著制度供給匱乏的困境，主要表現為：一是溝通協商制度缺失。傳統專業化分工、地方政府本位主義及區域分割等因素引發治理主體溝通失靈和信任危機，導致區域問無法形成科學完備的溝通協商制度，致使治理主體問難以搭建相互信賴和尊重的合作關系，因而無法達成統一的治理思維、話語體系、行為邏輯。二是績效考核制度不合理。長期以來，在唯“GDP”論英雄的績效考核制度下，各區域不惜以犧牲環境為代價來實現經濟效益最大化，這不僅造成資源與環境承載力日益下降，也成為跨區域生態環境合作治理的嚴重障礙。各區域又以自身經濟利益最大化為訴求，難以形成“協同共治、發展共贏”的整體治理思維，輕視和回避合作治理行動，容易誘發跨區域生態環境合作治理的“公地悲劇”。三是約束激勵制度不健全。約束和激勵制度是促進區域形成合作伙伴關系的內在動力，也是推進跨區域生態環境合作治理常態化發展的重要驅動力。約束與激勵制度的不健全勢必會導致獎勵和懲罰衡量標準難以確定，使得跨區域生態環境合作治理中的“尋租設租”“機會主義”“搭便車”行為無法避免，極易造成區域問的“零和博弈”局面。

2.法律困境：法律法規缺位

隨著市場化、分權化、區域一體化的迅猛發展及區域生態環境問題的日益加劇，跨區域生態環境合作治理的健康、有序、可持續發展需要法律提供必要的保障和支持，然而從現行法律構成來看，我國尚未出臺形式正規、內容完備、可操作性的法律法規來推進跨區域生態環境合作治理。我國《憲法》規定，各級地方政府僅能在本轄區內行使職權，處理本轄區公共事務，跨區域公共事務則由上級政府和國務院統一部署，而并未明確設置區域合作相關條例，這給跨區域生態環境合作治理埋下了隱患，容易導致合作治理行動的盲目性、隨意性、無序性。從生態環境治理既定法律來看，我國2015年頒布實施的《環境保護法》規定了生態環境治理主體的法律責任，加大了對政府、企業生態破壞的處罰力度，但該法律沒有對治理主體權力義務、治理模式、保障機制、檢查追究等事項作出具體規定。如何建構公平合理、權責明晰、操作性強的法律法規來提升生態治理的法治化水平是跨區域生態環境合作治理面臨的嚴峻問題。

3.責任困境：權責關系不清晰

清晰明確的權責關系能夠推進區域問締結良性持久的合作關系，增強各治理主體的責任感、使命感及合作的自覺性與主動性。當前，權責關系的不明確仍是影響和制約跨區域合作的一個重要因素。實踐中，盡管跨區域合作治理能夠帶來諸多好處，但同時也容易產生責任的劃分與認定問題。受行政權力下放、地方行政權威分割、治理主體互不隸屬等因素的影響，跨區域生態環境治理往往呈現出“多中心”治理的態勢。“多中心”治理意味著權力的弱化和分散化，也使得區域生態環境治理責任邊界變得模糊不清，從而引發責任歸屬危機。同時受地方利益影響，各區域亦不太情愿將資金、人才、技術投入到跨區域生態環境治理之中，使跨區域生態環境治理容易陷入所謂的“集體行動的困境”。

4.利益困境：利益機制不健全

利益機制在生態系統修復、生態項目合作、生態補償等領域具有重要調節功能。從當前我國跨區域生態環境治理實踐來看，普遍存在利益表達、利益分配、利益共享、利益補償等利益關系相互掣肘、相互沖突和互不配合等問題。各區域理性“經濟人”角色決定了其追求自身利益最大化和采取“地方保護主義”，無形中加劇了區域利益與整體利益之間的沖突。正如奧斯特羅姆所言：“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產生集體利益。”如若缺乏行之有效的利益調節機制，地方的“理性”策略抉擇則會導致整體利益的“非理性”，跨區域生態環境治理就會陷入“囚徒困境”。因此，如何關照和滿足各區域的利益訴求，如何化解和消弭區域間的利益矛盾和利益沖突，乃是跨區域生態環境合作治理面臨的一個難題。

5.參與困境：社會參與程度低

治理是共同目標指向性過程，且并非單純依靠國家強制力和政府單一治理主體完成。跨區域生態環境合作治理必須打破傳統的、僵化的、封閉的治理模式，建構開放、多元、上下互動的新治理格局。當前我國跨區域生態環境合作治理主要采用的是“以政府權威為主導的、單向性的、自上而下”的治理模式。在此治理模式下，社會主體參與程度較低，存在“參與失靈”的問題。首先是社會組織的參與度較低。受制度環境和社會組織自身因素的制約和影響，社會組織參與跨區域生態環境治理的機會、渠道與平臺有限，難以發揮其在生態環境治理中的獨特功能與作用。其次是公民的參與度不高。誠然，從我國現行法律中能夠歸納和引申出公民參與生態環境治理的相關規定，但大多數規定條款過于概念化和原則化，僅能發揮鼓勵性、倡導性職能，公民參與治理行為呈現出偶然性、隨機性、無序性的特點。

三、跨區域生態環境合作治理的創新路徑

“生態興則文明興”，生態環境治理是我國建設生態文明的重要途徑，也是人類走向現代文明的重要標志。作為一種新型治理模式，跨區域合作治理在處理日漸復雜的區域生態環境問題方面具有獨特的優勢。從我國現實生態環境問題出發，跨區域生態環境合作治理的創新路徑為：

1.加快制度供給：優化跨域合作治理的制度環境

制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。良好的制度環境是區域問實現良好合作關系的前提條件與重要保障。（1）要加強頂層制度設計。堅持中央政府統籌規劃與協調指導，并提供相應的政策傾斜與保障，逐步沖破、整合、革新現有制度模式，以優勢互補、相互融合、區域聯動為基本邏輯，構建與設計信息交流、財權事權、考核評估、激勵約束等制度框架體系，用于理順與規范制度設計中相關治理主體的權責邊界、利益關系、行為邏輯以增強制度設計的科學性、權威性、合法性。（2）要提升制度供給的效益。首先，注重制度訴求與表達，增強制度供給的實效性。制度訴求與表達乃是制度供給的邏輯前提，也是提升制度供給實效性的先決條件。因此，區域治理主體應通過制度化的渠道、途徑、平臺表達自身制度訴求，并通過充分的調查論證、溝通協商、信息共享等環節保障制度供給的及時性與有效性。其次，革新制度供給工具，加強制度供給的規范性與科學性。區域治理主體應依據經濟學、財政學、行政學相關學科理論，綜合運用大數據、云計算等現代技術工具測量與檢驗制度供給成本和制度供給流程，規避制度供給風險，保障制度供給的針對性、精準性，以提升制度規范效益，改善制度規范效果。最后，強化制度供給創新性與戰略性。區域治理主體應立足區域生態環境現實，科學判斷區域生態環境治理未來走向與發展趨勢，進而合并、廢除、淘汰不符合區域生態環境合作治理的制度模式與制度體系，增強制度供給的前瞻性、發展性、創新性，實現階段性與戰略性的治理目標。總之，良好的制度設計與有效的制度供給，能夠為跨區域生態環境合作治理營造良好的制度環境與提供必要的制度支持。

2.出臺跨區域生態環境立法：增強跨域合作治理的法律保障

眾所周知，法律乃社會治理之重器，它在維護社會秩序、協調社會關系、預防和制裁治理主體權力濫用、實現公共利益方面具有非凡的價值功能。正如亞里士多德所言：“法律是最優良的統治者”。由此可見，跨區域生態環境合作治理應在法律法規的調控和制約下進行。因此，一是要從國家層面加強頂層設計，在我國現行法律框架下，以《憲法》《環境保護法》為母法，以“生態優先、生態保持、生態民主、責任共擔”為基本原則，強調生態司法、綠色執法、環保守法法治理念，增加跨區域生態環境合作治理內定，確定區域合作治理主體平等的法律地位，明確其權利和義務，劃分治理資格與效力，加快法治化治理進程。一方面，將跨區域生態環境合作治理的基本規范以法律形式加以確認，同時加強宣傳力度，增強法律認同感，進而培育跨區域生態環境合作治理的良好法治文化。另一方面，通過頒布實施相關法律法規，矯正生態環境合作治理意識偏差，規范生態環境合作治理主體權力行使，懲處破壞生態環境合作治理行為。同時，還應逐步健全相關司法機制。通過完善行政調解、行政裁決、行政訴訟、行政行為確認的司法審查程序來協調跨區域生態環境合作治理糾紛與爭端，維護和保障治理主體權益的合法性、公平性、正當性。二是推進區域生態環境治理協同立法。可供選擇的方案為：（1）建立區域立法委員會，通過國家權力機關的“權力賦予”和“權力讓渡”，確立其法律地位，增強合法性和權威性。區域立法委員會通過溝通、協商、妥協、談判來規劃與設計跨區域生態環境合作治理的立法框架，并進一步完善立法程序，實現嚴密性與靈活性的有機統一。（2）完善生態環境協同立法體系。國家生態環境部應會同區域生態環境立法委員會，在遵循區域一體化、開發與保護并舉、防治與質量提升并重為生態環境治理原則的基礎上，統一生態環境治理標準、危機預警與應急，共同起草形式正規、結構合理、內容完備的，包含立法目的、適用范圍、治理政策、管理體制、實施細則、保障措施為核心要件的法律體系，并根據生態環境問題的具體表現形式，規劃、制定、發布大氣聯防、流域治理、土壤修復等配套治理細則和辦法，進而加快區域生態環境協同立法進程，為跨區域生態環境合作治理提供法律保障。（3）健全生態環境協同立法評估體系。立法評估是區域協同立法的重要環節，也是法律落實情況的客觀反映。因此，應根據《環境保護法》《環境信息公開辦法（試行）》相關規定，擴大環境立法信息公開范圍，構建環境立法信息公開清單，要在區域政府引導下，鼓勵公眾、法人、環保NG0參與監督和評估區域協同立法實況，聽取環境立法專家學者意見，改善和提升協同立法質量與效果。三是要在地方層面出臺生態環境合作治理法規與規章。實踐證明，地方性的法規與規章蘊含與彰顯著區域生態環境合作治理法律的精神與典范。1934年發軔于英國的《特別地區法》為提升區域治理政策法治化水平提供了重要依據，原聯邦德國也注重將地方合作治理政策納入法治化軌道，建立了《聯邦區域規劃法》《聯邦區域規劃綱要》等一系列區域合作治理法規。鑒于國際上開展地方生態環境合作治理立法的相關經驗，在維護立法程序正當性，充分征求各地方、各部門及各利益相關者的意見，并在條件允許的情況下召開立法或政策聽證的基礎上，建立“地方生態環境合作治理法規”“地方生態環境合作治理章程”“地方生態環境合作治理條例”，并且詳盡規定合作內容、原則、程序、方法、途徑等核心內容，并向當地地方立法機關報送備案，同時根據《中華人民共和國立法法》之規定，建立交叉備份審查制度，增強法律效力、可行性、可操作性，用以規范與協調地方相關治理主體行為邏輯，保障跨區域生態環境合作治理有法可依。因此，出臺專門的跨區域生態環境立法，有助于增強跨區域生態環境合作治理的法律保障，將跨區域生態環境合作治理過程納入法制化軌道。

3.建立責任清單：厘清跨區域合作治理中的權利與責任

厘清治理責任，理順權利關系，構建責任清單，是跨區域生態環境合作治理的應有之義，以避免陷入“人人參與治理”又“人人都不治理”的困境。因此，跨區域生態環境合作治理責任要以明確劃分、責任共擔為基本原則。一是明確區域共同責任共擔;二是通過對不同參與者點對點的分析和利益調整，實現公平與合理的責任劃分，在注重區域一體化與維護區域統一與公平的競爭環境前提下，進一步細化生態環境政策尺度，堅持“誰污染，誰治理，誰受益，誰付費”的生態責任理念，建立生態環境治理責任清單，確定有區分的責任承擔方式，促進各區域自覺承擔生態環境治理責任。同時，統籌協調好行政區與主體功能區的內在聯系，以我國主體功能區規劃為著眼點，明確各區域主體功能角色定位，構建差別化的生態責任清單，根據《全國主體功能區規劃》要求，各類主體功能區參照各自范圍、發展原則、發展目標，履行相應的生態責任。如優先開發區和重點開發區應當履行資源與環境承載力恢復、提升生態環境質量、產業結構優化升級、生態移民與生態轉移支付等生態責任;限制開發區和禁止開發區應將生態環境保護、生態系統修復、生態安全維護、重點生態項目建設與管理、發展特色生態經濟列入生態責任清單。在此基礎上，應逐步強化區域生態問責，增強生態問責的制度化、程序化、體系化。作為推進生態環境治理和維護生態安全的重要工具，美國、加拿大、新西蘭、德國等發達國家已建立包含多元問責主體、內容豐富的制度體系、完整的問責框架、科學的問責指標體系在內的生態問責機制。通過借鑒發達國家生態問責機制經驗和結合我國跨區域生態環境治理現實，構筑富有自身特色的生態問責機制。一是要通過建立生態問責清單，遴選生態問責指標，從根本上打破生態問責指標“碎片化”態勢，進而構建規范化、系統化、可操作性的生態問責指標體系，提升生態問責效率，改善生態問責效果。二是要加強生態問責網絡建設，逐步建成區域統一的生態信用代碼制度和生態信用信息系統，完善生態環境治理信息披露渠道來增強區域生態問責的客觀性、真實性、可靠性。三是促進多元主體問責，并通過優化問責環境、暢通問責渠道、理順問責體制、完善問責流程，將生態問責落到實處，根據失責程度追究其相應政治責任、法律責任、行政責任。因此，厘清和理順治理責任，建立跨區域生態治理責任清單和問責機制，乃是實現跨區域生態環境合作治理的關鍵。

4.建立利益調節機制：激發跨區域合作治理的內在動力

馬克思認為，“人們所爭取的一切，都同他們的利益有關。”利益是每個人、每個社會群體追求的目標，它是人們行為活動的動力。顯而易見，對自身利益的向往和追求及實現利益共享乃是形塑跨區域合作關系的紐帶和橋梁。因此，應建立一整套形式合理、內容完整、管理靈活、運行順暢的利益調節相關保障機制來協調區域生態利益，實現生態利益共享目標。（1）健全利益協調機制。構建利益協調機構或“第三方部門”是構建利益協調機制并形成全面、統一、協調的跨區域生態環境治理戰略規劃和決策的核心要件。因此，應逐步建立跨區域生態環境治理議事機構、生態環境治理小組、生態環境治理委員會等利益協調機構。以“優化權利配置、簡政放權、放管結合”等途徑來提升其利益協調權威性，并且以“效率優先”為原則、“職能整合”為導向增強其利益協調能力。同時，還應推進利益協調相關協議法治化、正式化、規范化，讓其成為利益協調的規范性、正式性的綱領文件，切實發揮利益協調的價值功用。（2）優化利益共享機制。首先，相關利益主體應樹立“相互認同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念，以“平等互惠”為基本原則來推進區域生態利益“博弈”，通過尋求利益契合點和交匯點為實現利益共享創造機會可能，從而形成區域生態利益共享的良好氛圍和環境。其次，溝通協商是建立利益共享機制的重要程序。相關利益主體應增強交流信息的“客觀性”“真實性”“可信度”，探尋區域問形式多樣、內容豐富的正式和非正式溝通協商路徑，通過加強信息共享交流提升利益共享的可獲得性、可協調性、可預期性。最后，應加強區域生態利益共享立法保障及相應政策扶持，科學擬定區域生態利益共享制度、辦法、條例，嚴格區域生態利益共享管理流程和監管體制機制，推進區域生態利益共享良性運行。（3）完善現行生態補償機制。根據國際研究項目RUPES的經驗總結，區域問生態補償機制發生作用的先決條件為：第一，現實性，即現實情況中確實存在的因果關系;第二，自愿性，即補償雙方都充分知情而進行的自愿行為;第三，條件性，即補償量是有辦法衡量的;第四，有利于窮人的，即補償機制應公平配置資源，不損失窮人的利益。這就要求：（1）各區域精準定位自身在生態補償中的角色;（2）科學界定和分類生態產品和生態服務，厘清區域生態治理和生態補償中的交易產權;（3）增強生態補償機制的可行性和可操作性。因此，可供選擇的途徑和思路為：（1）改革和完善現行生態補償相關稅制，加征生態保護費和生態服務費來推動區域生態“消費主體”擔負生態治理成本，有效推進區域橫向生態補償良性發展。（2）建立“飛地經濟”財稅分配機制，理順生態“補償方”與“受償方”之間的利益關系;設立生態補償專項基金，專項對生態保護補償;建立環保基金和政府引導基金，緩解生態“受償方”發展瓶頸。（3）推進構筑“異地開發”補償模式。加強對“異地開發”的可行性與可操作性分析，搭建“異地開發”政策平臺，逐步形成以政府為主導、市場化機制為操作工具、企業積極參與的“異地開發”模式。（4）擴大區域生態產品和生態服務供給。增強生態基礎設施建設，適度開發旅游觀光、生態休閑、生態康養產品服務，增強對生態保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園保護力度，打造區域綠色產業鏈條和產業體系。因此，通過健全利益調節及相關保障機制來激發跨區域合作治理的內在動力，是實現跨區域生態環境合作治理的重要誘因之一。

5.創新合作模式：建構多方參與的合作治理格局

黨的十九大報告提出，要構建“共治、共建、共享”的現代化治理格局，同時強調“要構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。”這意味著政府不再作為單一生態環境治理主體，而是與多元社會治理主體協商共治。正如格里·斯托克所言：“在國家治理過程中，政府應逐漸擺脫‘超級保姆角色，將一些責任轉移到社會組織，私營部門或志愿組織，從而促進各治理主體共同承擔責任。”變革治理模式與創新治理體系乃是推進跨區域生態環境合作治理良性發展的根本動力，也是創造區域生態福祉、實現生態利益，滿足公眾對優質生態產品和生態服務需求的必然選擇。由此可見，作為推進國家治理體系與治理能力現代化的重要環節，跨區域生態環境合作治理應構建激勵相容的制度環境、多方參與的現代治理格局，通過吸納多元主體廣泛參與，推進跨區域生態環境合作治理穩步、健康、可持續發展。因此，在新型治理格局中，一方面，我國社會組織在符合國情基礎上應更加注重培育參與跨區域生態環境治理能力：一是發展其獨立化和專業化能力，提升權威性和正義性;二是發展與政府、民眾、媒體合作的能力，提升其生態環境治理組織水平;三是發展橫向交流與培養國際視野的能力，拓展業務空間，為生態環境治理決策提供前瞻性政策建議。另一方面，增強公民參與程度：一是要保障公民參與權利，應在我國《憲法》《環境保護法》中對公民環境權作出必要性和針對性的補充，并作出全面闡釋，從而保障公民生態環境治理權、生態環境信息知情權、生態環境損害賠償救濟權，二是培育公民生態美德，形塑生態價值觀及實現“生態角色”再確認，為跨區域生態環境合作治理奠定良善、道德、正義的社會基礎，三是構建公民“參與機制”，政府通過完善和發展生態環境管理機制，擴大公眾知情權，公開環境信息和政策相關信息，及時聽取民眾訴求和意愿并做出有效回應以提高公民參與生態環境治理意識，促使其自覺參與生態環境治理，并監督政府的生態環境治理行為。因此，建構多方參與的現代生態環境治理格局，激發多方參與熱情和活力，提升參與方的治理效力，是跨區域生態環境合作治理的必由之路。

作者單位：中央民族大學管理學院

責任編輯：秦開鳳