精準治理：地方治理的精準轉向及其悖論

劉成良

關鍵詞精準扶貧 地方治理 國家能力 社會轉型

一、問題提出與既有研究

轉型期中國社會的劇烈變革對政府治理提出了更高要求。在現代社會，社會治理中的一些漏洞均有可能演化成為系統性風險，從而對社會穩定構成威脅。因此，政府治理往往將“防患于未然”“矛盾化解在基層”等作為防控風險的基本目標。黨的十八屆三中全會提出了完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革目標。十八屆五中全會又提出“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。”地方治理作為國家治理的關鍵環節，亟需現代化轉型。

精準治理因為其靶向治理內涵而成為新時期政府治理改革的重要方向。近年來，無論是扶貧攻堅、掃黑除惡、環境整治等中心工作，還是公共服務等常規工作，諸多公共政策均冠以精準之名。精準發力、精準治理、精準打擊等成為政府治理中的常見詞匯。徐增陽等認為精準扶貧政策的全面實施、社會治理精細化的探索標志著精準治理已經進入到頂層戰略設計層面，成為了治理創新的新模式。也有學者斷言，中國的公共政策正在步入“精準時代”。

精準治理受到推崇的關鍵原因在于傳統治理方式難以有效應對轉型期中國社會的復雜國情。傳統的治理方式被認為存在協同乏力、方式模糊、標準缺失、技術粗疏與管控粗放等多方面問題，這些問題折射出政府治理的主動性、政策的靶向能力、治理主體的反映能力都存在較多不足。精準治理的價值取向是“人的精準管理與服務”，并且在以信息化、數據化為手段的技術要素加持下，被認為是解決某些條件下“市場失靈”和“政府治理失靈”的地方治理新模式。因此，地方政府通過體制機制調整，調動治理者的主動性，完善政策監督，拓展社會治理參與渠道等多種手段實現精準治理。

雖然既有研究從應然層面描繪了精準治理所要解決的問題以及未來的應用前景，但是在具體實踐中精準治理所遭遇的困境并沒有得到充分的認識和呈現。而盲目地將過去地方治理中出現的問題歸結為治理過程的不精準，其暗含的預設是地方政府采納精準治理理念就能解決過去存在的諸多問題。這種解釋又難免落入二元對立式窠臼，從而將復雜的地方治理簡單化。因此，基于實踐經驗，可以從三個層面繼續考察精準治理。

其一，不同的治理模式均有其內在的合理性與相適應的社會基礎，這是認識地方治理的基本前提。雖然精準治理在既有研究中的對立面被歸納為模糊治理，但是模糊治理本身是中性概念，并不意味著所有的模糊治理方式都是不可取的，也并不意味著所有的精準治理方式都是必須要采納的，需要進一步考察與之相匹配的社會基礎。

其二，無論采用何種治理方式，治理主體的能力是決定治理績效的關鍵變量。精準治理或許代表了未來地方治理的發展模式，其發揮作用的核心在于地方政府具備將這一理念貫徹落實的能力。當前研究一定程度上忽視了對地方政府治理能力與精準治理理念互動模式的考察。

其三，由于地區之間發展不平衡、不充分，不同地方的治理能力差別是客觀存在的。這種差異對精準治理理念在不同地區的落地過程也會產生影響。因此，即便是同樣的公共政策，在共同的治理理念指導下，也會產生有差別的治理績效。精準治理能否在欠發達地區順利落地從而解決相應的政策目標仍然存疑。

對精準治理的認知應該建立在不同區域的實踐過程基礎之上，不能僅從理念出發就得出了其是解決地方治理難題靈丹妙藥的結論。如何認識精準治理在地方的實踐效果？國家治理任務的落地過程是研究地方治理能力的重要窗口，本研究構建了地方治理能力與國家治理任務的分析框架，通過地方治理能力這一變量來考察精準治理理念在基層落地過程中存在的適應性問題，進而反思在發展不平衡、不充分背景下地方治理究竟該選擇何種治理思路。

二、地方治理能力與國家治理任務

地方治理能力表現為多個維度，學術界目前并沒有關于這一概念的統一界定。地方治理能力是對公共行政中政府能力的進一步延伸，政府能力被認為是由人力、權力、財力、權威、信息、文化、管理等基本要素相互聯系構成的一個系統。伴隨著治理理論的發展，公共行政不僅要適應新時期復雜多變的治理環境，還要回應不同主體的多元訴求，地方治理能力由于其內含以上治理要求而成為治理理論中的重要概念。劉雪華等認為面對新時期的社會矛盾，地方治理能力主要表現為地方政府二次改革能力、福利擴散能力以及利益協調能力。樓蘇萍將地方治理能力歸納為四個層次，即目標識別與整合能力、資源整合能力、溝通協調能力與合作治理的控制能力。

隨著國家治理能力和治理體系現代化的逐步推進，地方政府在新時期所面臨的治理任務不斷增加。這種治理任務的增加源于兩個層面：一是在全面深化改革的過程中，政府需要著力解決的事情不斷增多，而且相當一部分是硬任務，例如黨的十九大報告就提出了要打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰，每一項攻堅戰都需要地方政府付出極大的努力;二是由于現代化的治理體系對公共政策執行的科學性、嚴謹性要求不斷提高，過去公共政策重制定、輕落實、缺乏有效監督的局面得到迅速扭轉，督查體系、追責體系、評估體系等不斷健全，使得各項公共政策都需要地方政府不折不扣完成，這在一定程度上也加大了地方的治理任務。

國家治理任務的增加對地方政府的治理能力提出了更高要求。由于治理體系的不斷完善，公共政策從設計、執行、監督到評估的流程愈發完整，地方政府的自主空間被不斷壓縮。基于地方政府在公共政策執行過程中的能力考察，本研究從治理主體、治理疆域、治理體系、治理手段、治理對象五個維度解析公共政策執行過程中的地方治理能力。

三、精準治理的實踐機制與困境

精準扶貧是當前最能體現出精準治理理念在地方實踐應用的國家治理任務，也是十八大之后中西部大多數地區的中心工作。為了達到精準減貧的治理目標，扶貧政策在貧困戶認定-幫扶-脫貧-評估等環節都設置了嚴格的程序，客觀上也使其成為復雜、高成本的治理模式。這就與政策運行環境產生了一種悖論，即要在最落后的地區實施最先進的政策。對于精準扶貧政策的考察也更能夠清晰地揭示出精準治理理念的適應性問題。

1.治理主體：人力、財力等要素構成了地方治理主體的基礎能力系統。

地方政府的人員結構和業務能力、地方財政實力是影響地方治理能力的基礎變量，構成了地方政府的基礎能力，其強弱關系到地方治理能力的大小。財政是保障地方政府正常運轉的物質基礎，其實力不僅關系到地方政府職能的履行狀況，也決定了地方能夠調動多少的人力、物力投入到重要的行政任務。由于中國的東中西部發展不平衡，使得不同區域的財政狀況差異非常大。具體情況見表1。

雖然表1中所列三個鄉鎮并沒有根據嚴格的抽樣規則確定，其本身的發展模式也并不具有很大的可比性，但是這些基本情況也從另外一個側面反映出了同級別的地方治理主體差異很大的事實。中西部兩個鄉鎮是典型的“吃飯財政”，即基本上完全依靠國家的轉移支付維持運轉，甚至當國家的轉移支付力度稍弱，地方政府就容易遭遇運轉難題。例如中部地區的芍藥鎮及周邊一些鄉鎮正經歷著政府工作人員欠薪困境，事實上這些地區政府工作人員的工資水平并不高，工齡10年的公務員扣除五險一金后每月到手不足4000元。東部地區的向陽鎮財政狀況較好，工齡10年的公務員扣除五險一金后每月到手15000元左右。在執行具體任務時，發達地區政府還可以購買社會服務來彌補政府力量的不足，中西部多數“吃飯財政型”地方政府則很難做到。

表1三個鄉鎮政府的基礎能力對比

地方治理主體的基礎能力系統差異是造成公共政策執行績效差異的關鍵變量。精準治理實現的前提是作為治理主體的地方政府與客體的社會之問進行充分密集的互動，需要人力、時間、金錢等諸多成本支撐。中西部一些地區是典型的“吃飯財政”，其收入僅僅能夠滿足地方政府的日常運轉，財政緊缺的基本狀況就決定了地方政府很難不折不扣地落實上級安排的各項任務，很難將精準治理理念貫徹到位。

2.治理疆域：區域自然地理環境構成了地方治理能力的實踐運行系統。

區域自然地理環境是對地方治理能力的重要檢視，而這一重要影響要素常被忽視。中國地形自西向東呈三級階梯狀分布，人口分布也非常不均衡，以2010年國家第六次人口普查數據為基礎，胡煥庸線東南半壁43.24%的國土面積居住著中國94.41%的人口，西北半壁56.76%的國土面積僅居住有5.59%的人口。人口密度、地形地貌影響著地方治理能力的發揮，具體到地方治理而言，以表1三個鄉鎮為例，西部芷蘭鎮每平方公里僅有0.27名政府工作人員，而中部的芍藥鎮每平方公里有1.77名政府工作人員，東部向陽鎮每平方公里有3.08名政府工作人員。

一些地區復雜的交通概況使得政府實現精準治理困難重重。雖然東中西部人口密度有較大差異，東部地區每平方公里政府工作人員數量理應相對較多，但是由于很多國家治理任務都需要政府工作人員落實到具體農戶，將地形地貌因素納入到考察變量的話，會發現交通問題嚴重影響著西部地區一些任務的治理績效。以芷蘭鎮黨建工作為例，在全面從嚴治黨的總體要求下，鄉鎮黨委副書記為了督促黨費收繳工作，不得不驅車近兩個小時到村干部家收取幾元錢黨費。精準扶貧涉及到大量與農戶對接的工作，筆者在參與西南地區扶貧工作的時候，對交通狀況做了一些統計，具體情況如表2。

表2芷蘭鎮部分村寨交通概況

由此可見，治理疆域的復雜程度與治理成本呈現出正相關關系。即便是治理主體的基礎能力相似，但是區域自然環境的不同也會使精準治理的績效呈現出較大差異。在公車改革背景下，西部一些鄉鎮政府公車嚴重不足，公共交通體系又不發達，政府工作人員下鄉都成為了難題。雖然當前階段可以通過下派駐村干部來實現扶貧工作的精準落地，但是其他政府職能的發揮由于各種因素的影響而受到一定程度抑制。區域自然地理環境是地方治理的實踐場域，這一變量需要被納入地方治理能力的綜合考量之中。

3.治理體系：政府部門層級之間的互動模式構成了地方治理能力的協作支持系統。

作為國家權力末梢的鄉鎮政府需要負責具體政策的落實，但是在地方行政中總是面臨著權責利不匹配的問題。過去基于信訪領域的“屬地管理、分級負責”原則也被廣泛應用于其他行政領域，雖然這種方式有助于把問題化解在基層，但與此同時也成為了地方治理體系中轉移責任的利器。根據我國政府管理下管一級的原則，上級政府和部門掌握著對基層政府的多項考核權，使得自上而下的責任轉移變得更加“順理成章”。

鄉鎮政府成為了地方行政中的夾心層，既要面對上級各個部門的責任轉移和考核，又要直接和政策執行對象打交道，扮演著溝通國家與社會的角色。一線行政時常面臨各種突發問題，并且很多問題的解決路徑也超越了基層的治理權限。基層政府在缺乏處理復雜事務臨機決斷空間的情況下，還要保障政策順利落地，基層不能出事，工作非常難做。然而，一些地區為了保障政策執行效果，盲目讓基層立各種軍令狀、責任書，通過文山會海將責任全部壓到基層。

政府層級和部門之間出現責任下移的原因主要有兩個方面：一是部門基于自利性而對重要任務、敏感任務的避責行為，例如精準扶貧被定義為重要的政治任務，設置了非常多的高壓線來保障該任務的順利落地，部門為了避免因為行為過失而觸碰政策紅線，責任下移成為了關鍵選擇。二是鄉鎮對接的多個上級部門雖然在一些任務上負有治理之責，但是由于人員、財力等多種因素的限制又很難直接參與到基層治理，因此更愿意選擇通過開會和發文的形式將責任壓實到基層。這種方式既可以保障在形式上參與了任務治理，又能夠通過分擔責任的形式減輕部門壓力。

由于一些地方村級治理比較有序，鄉鎮也會采用同樣的方式將責任向下轉移。責任狀是為了喚起相關管理者的主體性和責任感，本無可厚非，但在實踐中卻演化成為了一些部門逃避責任的法寶，以至于責任狀滿天飛，基層不堪重負。精準治理需要政府層級和部門之間捋順關系，形成有效的協作支持系統，而非互相推諉，轉移責任。當前基層政府所承擔的繁雜治理任務，所面臨的權責利不匹配困境表明地方治理體系的完善依然任重道遠。

4.治理手段：技術治理的應用構成了地方治理能力的決策支持系統。

技術治理的應用限度和效度與地方治理能力之間存在著復雜深刻的互動關系。精準治理需要大量技術治理手段進行信息處理、完善政策監督、輔助決策判斷。技術治理實現的前提至少需要兩方面要素：一是在技術層面建立信息管理系統，二是需要充足有效的基礎信息。對于前者而言，可以通過加大投入來實現，而后者面臨的關鍵問題是有效信息的獲取成本過于高昂。

精準扶貧的技術基礎是對貧困戶的數字管理，前提是數字的在地化生產，即這些數字應該觸及深層的鄉村社會權力結構和社會生活生產過程，但實際上目前的數字都是懸浮于基層社會之上，因而產生了諸多困境。信息系統數據錄入完整性與有效性成為上級考核基層工作的重要指標，這加大了扶貧干部的工作量：按照統計標準入村入戶調查;把這些紙質調查數據錄入信息系統;再根據上級反饋的問題反復核查數據。每項流程都要花費很多時間，而扶貧干部的時間總量是有限的，面臨的任務又比較繁多，結果很容易造成一些任務的完成效果不理想，同時還增加了被問責的風險。

對技術手段考核權重的加大耗散了基層干部的工作精力，在一定程度上產生了本末倒置問題。由于技術治理需要大量的信息支撐，信息的收集過程又需要被材料所體現，作為最容易被考核的項目，材料就成為基層工作的重中之重，其結果又造成了基層政府行為的偏差。調研中發現，很多地區都對材料工作有著近乎苛刻的要求：有的為了保持材料的形式美，要求材料填寫不能有一處涂改;有的為了顯示干部的工作量，要求材料必須由扶貧干部手寫;有的要求照片要彩印，不同類別材料的紙張規格要不同。

作為反貧困政策的直接落實者，扶貧干部需要更多的時間和空間融入基層。農村工作瑣碎日常化的特征決定了扶貧干部的工作形式應該是靈活多樣的，與農戶拉拉家常，化解村莊矛盾糾紛，隨手做一些力所能及的事情，或者為村莊發展協調項目。這些工作很難在具體的、形式化的考核中反映出來，也很難被既有的技術手段記錄。由此可見，盡管技術治理構成了地方治理能力的決策支持系統，但是現階段欠發達地區實現技術治理的成本過于高昂，從而限制了精準治理在基層的實踐效果。

5.治理客體：社會公眾的政策回應能力構成了地方治理能力的反饋支持系統。

現代治理理念更加注重多元主體在公共政策中的參與和意見表達，社會參與也被納入到地方治理能力的考察體系之中。社會公眾對公共政策的回應能力主要是指政策受益者在政策執行過程中參與和反饋意見的能力。其衡量標準主要表現在兩個層面：一是治理體系是否設置了社會公眾的有效參與渠道，二是社會公眾是否有能力和意愿參與治理。

以精準扶貧為例，為了保障政策能夠精準識別出貧困戶，政策在設計時充分考慮到了社會公眾參與。貧困戶的識別過程設置了村民代表大會民主評議環節，需要參與代表充分發表個人意見，并在認可會議結果的基礎上簽字、按手印。這些程序設置的初衷不僅是為了督促扶貧干部和村兩委干部將自上而下的政策落到實處，還意在通過民主參與的形式讓貧困識別結果獲得群眾支持，增強政策的透明度。

然而，在政策的實踐過程中，相當一部分地方卻面臨著社會公眾政策回應能力較弱的問題。在一些深度貧困地區，受文化水平限制，農民對政策的理解度相對較低，很難適應復雜繁瑣的政策程序;有的地方是一盤散沙，農民很難組織起來，農民既不愿意參與民主評議等環節，又對評議結果抱有質疑;除此之外，還有很多本應精準到戶的政策都面臨著農民回應能力較弱的問題。造成這些問題的原因相對復雜：既有農民自身文化水平的因素，也有政府的公信力問題，還有基層社會的組織困境問題。

基于復雜因素造成的農民政策回應能力較弱的行動邏輯與政策初衷所預設的相差甚遠。本應構成地方治理能力反饋支持系統的社會公眾政策回應能力，卻在實踐中面臨著回應能力較弱的困境。欠發達地區精準治理所面臨的悖論就在于原本期待社會公眾參與來完善的地方治理卻因為社會公眾的政策回應能力較弱而無法有效發揮其預設功能。

四、地方治理能力的“跨越式提升”

綜上所述，由于構成地方治理能力要素的治理主體的基礎能力系統、治理疆域的實踐運行系統、治理體系的協作支持系統、治理手段的決策支持系統、治理客體的參與反饋系統在基層實踐中遭遇諸多困境，造成了地方治理能力與國家治理任務不匹配的困境，以至于精準治理理念的落地過程面臨適應性難題。為了解決這些短板，地方治理能力經歷了“跨越式提升”的過程，而這種模式又容易步入能力增長的陷阱。

1.地方治理能力提升的主要方式

為了完成國家治理的硬任務，自上而下通過多種手段來提升地方在應對具體任務時的治理能力：

其一，充分發揮集中力量辦大事的制度優勢，通過政治動員提升地方治理能力。由于精準扶貧將2020年設置為全面建成小康社會的時間節點，地方政府很難循序漸進地完成能力提升。雖然地方發展不平衡、不充分是當前的主要矛盾，集中力量辦大事的制度優勢使得中央政府可以通過多種手段提升地方治理能力：加大對欠發達地區政策和資源支持力度;發揮地區之間對口協作模式，強化對欠發達地區人力以及資源的有效支撐;動員體制內精英下沉到基層參與扶貧工作，這些精英通過協調部門資源或者國家項目資源的方式彌補了基層發展人力、財力不足等困境。

其二，地方政府通過調整任務結構，弱化其他職能來保障中心工作按時完成。地方政府在日常治理過程中需要面對大量的任務，由于行政能力有限，一些任務很難通過部門獨立完成，需要調動更大的人力、資源予以支持。因此，在不可能保障每項任務不折不扣按時完成的情況下，地方政府會根據輕重緩急等對治理任務進行分類和排序。在中國的地方治理語境中，作為從事實際管理的縣級政府呈現出“黨委領導，政府主導”的治理格局，縣域黨政體制領導和介入治理事務的主要機制是中心工作模式。精準扶貧這一帶有強烈政治任務色彩的工作在地方治理中排在了絕對優先地位，其他工作則不得不做出讓步。在以政治任務為核心的動員結構下，政策貫徹過程中發現的問題能夠得到及時回應，同時也便于政策靈活調整以適應復雜的基層實踐。

2.地方治理能力的增長陷阱

集中力量辦大事的制度優勢雖然有助于快速解決重大緊迫問題，但是這種模式比較適合階段性任務，并且受時間所限，其內部治理結構很難精細化。主要表現為以下兩個方面的問題：

其一，依靠人力、物力投入來完成階段性任務的模式很難直接轉化為地方治理能力。地方治理需要內生能力增長，當前在完成政治任務的模式下，體制內精英被動員到基層參與治理，而一旦任務結束回到原工作單位，貧困地區是否具有內生發展能力和動力，仍然不太樂觀。更值得警惕的是，在政策、資金和人力的密集支持下，一些地區不但內生治理能力沒有增長，還產生了對外來幫扶力量的依賴性，將發展希望寄托于政策托底。

其二，治理客體的政策回應能力不足的問題容易被政府強大的動員能力所掩蓋。雖然深度貧困是反貧困政策治理的重點區域，但是由于農民的政策回應能力較弱，在目標完成日期相對緊急的背景下，地方政府為了達標不得不以應試心態完成任務。一些在制度設計中需要動員農民參與的工作則被其他方式所替代，造成了農民參與不足。而深度貧困地區最迫切需要解決的問題是人力資本的提升，這些又很難取得立竿見影的效果，因此，更容易被選擇性地忽視。

五、余論：精準治理再審視

基于對粗放型治理模式所造成的諸多社會后果的不滿，精準治理被推崇為解決轉型期治理難題的靈丹妙藥，越來越多的公共政策被冠以精準之名。精準治理需要治理者付出較高的人力、財力以及時間等成本才能把握政策執行的每個關鍵細節。這意味著要對既有治理模式進行系統性改造，在充分考慮到治理疆域等政策實踐運行系統的背景下，既要提升地方治理主體的基礎能力，也要改善不同層級政府之問的互動模式，完善協作支持能力建設。既要應用好技術治理的手段，服務地方決策，也要完善社會參與渠道，提升社會公眾的政策回應能力。這些需要較長的時間來完成，很難一蹴而就。因此，精準治理也是復雜、高成本的治理模式。

地方治理的精準轉向在一定程度上受二元對立思維影響較大，將轉型中的治理問題歸結為粗放治理，從而沿著粗放治理的反面找到了精準治理，并將其作為解決當前治理問題的重要選擇。甚至還有的認為只要采用了精準治理模式就能夠降低治理成本，提升治理績效，這種思維則完全忽視了精準治理的實踐路徑，缺乏基本的國情意識。事實上，精準治理的反面也不一定就是粗放治理，也有可能是簡約治理。簡約治理的治理手段雖然相對簡單，但是并不等同于粗放治理。

地方治理能力與國家治理任務不匹配的困境，是中西部地區在一些事務方面長期選擇簡約治理模式的根源。倘若地方治理能力沒有得到有效提升，精準治理理念也很難有效落地。由于轉型期的地方政府面臨著復雜的治理任務，治理能力與治理任務之間的矛盾客觀上迫使地方政府根據輕重緩急采取分類處理的原則，所以才會在常態治理之外選擇中心工作進行運動式治理。既有的治理模式從手段上看雖然粗糙，但是基本上完成了政府自上而下分配的任務，保證了地方社會的穩定。能夠以較低的成本收獲相對較好的治理績效，地方政府已經發揮了較大的主觀能動性。

中國的國家治理現代化的過程，既是解決轉型與發展所伴生的社會矛盾問題的過程，也是國家治理體系與治理架構不斷調整以適應新階段發展形勢與任務的過程。精準治理或許代表了未來政府治理范式變遷的主要方向，但是從長遠來看，這些都需要國家綜合實力達到一定階段后才能逐步實現。或許精準治理代表了未來政府治理的轉型方向，但當下仍然無法忽視既有國情下簡約治理的價值。

作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院、江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心

責任編輯：秦開鳳