奧斯本的政府改革理論研究綜述

【摘 要】 本文闡述了奧斯本的“企業家政府”概念，梳理了國內外關于奧斯本政府改革理論的相關研究成果，最后進行了總結與展望。指出，國外學者們紛紛尋求的更適合當下的政府模式，不管是哪一種，只要在某一階段，某一弊病上適合我國的，就都值得我們去深入研究，再轉化為適合我國國情的行政模式。當前，我們可以借鑒奧斯本的改革理念，嘗試新的改革工具，嘗試在新的領域中進行“政府再造”，讓政府在不斷的改造和完善中，更加適應人民的需要，適應時代的發展。

【關鍵詞】 奧斯本;改革政府;研究綜述

一、引言

20世紀30—60年代，美國建設了一個龐大的官僚機構來管理公共事務，官僚制危機出現后，各種學派紛紛對官僚制的政府展開懷疑并進行批判，大家都想“破舊立新”，但又力不從心。繼《民主實驗室》后，1992年戴維·奧斯本（DavidOsborne）和特德·蓋布勒（TedGaebler）的《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》出版，在美國國內引起巨大的討論和爭議，克林頓政府第二年就用“重塑政府運動”來檢驗“企業家政府”并取得一定成效，但學界對于這一理論的爭論并未隨著實踐的檢驗回歸平靜，“政府行政改革的目標”和“怎樣的政府才是最好的政府”依然未有結論。

二、“企業家政府”概念

奧斯本在其《改革政府》一書中這樣描述：“我們使用‘企業家政府一詞來指我們目睹在美國各地出現的新模式。……有膽有識的督學和校長用心的方式使用資源，創造最大限度的生產率和實效。具有革新精神的機場管理則也是這么做的。福利事業的專員們，勞工部長們，商業部的管理者們都能夠把資源注入生產率和產出更高的地方。我們說到公共事業的企業家，指的正是那些這般行事的人。我們說的企業家模式，指的是習慣這般行事的公共部門的機構，不斷以新的方式運用其資源來提高其效率和效能。”[1]

由此我們可以得出，奧斯本關于“企業家政府”概念的定義，即具有革新精神、能夠不斷以新的方式運用其資源來提高其效率和效能的政府。

三、國內外關于奧斯本政府改革理論的相關研究梳理

1、國外相關研究

貝倫（C.Bellone）和戈爾（Goerl）（1992）等人對奧斯本提出的“企業家政府”模式內的四大價值沖突和價值矛盾進行了反思。[2]兩位學者的觀點非常尖銳，從實踐的角度給當時被大家極力推崇，爭相效仿的“企業家政府”理論一記當頭棒喝，這些問題是在突破官僚制，采用創新的方法治理城市時非常需要重視和妥善處理的。

蓋·彼得斯（Peters）在自己的專著《政府管理與公共服務的新思維》中也對這種理論提出了質疑：“理論上的重塑不夠明確，實踐上這種做法也可能會違法。而且顧客的利益并不能很好的說明就是美國公民的公共利益;政府的政治性誕生過程就決定了它是與眾不同的;‘政府像企業那樣經營是荒誕的，美國政府可以像麥當勞一樣經營嗎？”

美國懷俄明大學的勞倫斯·哈博爾（L.Hublel）教授和理查德·格林（R.Green）教授在1996年出版的《論治理與重塑政府》中，提出奧斯本以引用薩伊對于企業家的定義作為出發點來對公共組織進行改造是不合理的，這種想法既不符合美國的治理模式和權力分配度，也無法在現實的實施中達到理想的“高效”。不同于奧斯本作為行政長官更務實的基調，兩位教授從另一端點出發，立足于美國政治體制和權力結構的高度，從政治學的角度分析政府能否“企業化”（他們認為奧斯本就是要讓政府像企業一樣運轉）。兩種立場的碰撞讓我們能夠更清晰、客觀地把握奧斯本所追求的“企業家政府”應當是什么。

同年，查爾斯·古德塞爾（Charles.T.Goodsell）同哈博爾、格林看待奧斯本改革政府的傾向也保持一致，但是古德塞爾的反應則更為強烈，他通過一系列的反問和與奧斯本針鋒相對的十大原則來表明自己對于將企業的管理方式引入政府管理這一想法的堅決反對。[3]

拉里·泰瑞（LarryD.Terry）（1998）等人認為，在公共選擇理論、委托—代理理論等基礎上建立起的“企業家政府理論”是經不起合法性的深究的。[4]歐文·E·休斯（1998）也認為公共行政改革的歷史充滿了失敗的試驗和技術，經濟學作為理論基礎應用于經濟體系和私營部門是有成效的，但應用到公共部門的構想十分低劣，歐文在仔細比對了管理主義與新公共管理之后表示，可以在政府改革中適當引入創新的精神，并在明確區分公共部門和私營部門不同責任的基礎上，加強政府的應有責任。

丹哈特夫婦（1993）認為以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切。并對自己的觀點進行了升華，于2000年發表《新公共服務：服務，而非掌舵》，其中提出了“新公共服務理論”以示自己的立場。新公共服務理論重點強調了政府的角色應是“服務”而非“掌舵”。[5]之后丹哈特夫婦在2003年出版了自己的專著進行更為詳盡的闡述，但他們最初提出的七個觀點仍為二人思想的核心，也幾乎概括了當時對奧斯本企業家政府理論的反對聲音。

批判往往可以讓我們冷靜下來，認識到新出現的理論本身的局限性和變革可能帶來的問題。但是對于奧斯本的“企業家政府”，也有很多支持這一理論并將研究延續下去的學者。

美國總統克林頓和副總統戈爾首當其沖，他們直接用實踐來支持“企業家政府理論”，1993年的改革開始后，美國的政府規模及公務人員縮減，行政效率和效益顯著提高，財政收支從1992年的2900億美元巨額赤字轉變為1998年的數百億盈余。1997美國經濟增長率上升到3.9%，通貨膨脹率下降至1.7%，失業率也下降至4.9%，國民擁有住宅比例達到歷史新高。同年邁克·哈默和詹姆斯·錢皮合著的《再造公司：企業革命宣言》一書，是奧斯本的企業家理論在企業中帶來的巨大影響的表現。

拉塞爾·M·林登（RussellM.Linden）1994年發表了《無縫隙政府：公共部門再造指南》一文，用來自各級政府的實例展示了如何把再造原理應用到各級政府多方面的管理之中，詳述了再造的步驟，說明不是以部門、職能為導向，而是以顧客、結果和競爭為導向的。由此可以看出，以顧客為導向的“無縫隙政府”，通過追求成本最低化、流程最簡化、效率最大化、服務一體化等，來滿足公民日益增長的公共產品和公共服務多樣化、個性化的需求，真正實現“為民服務”的目標。這在內涵、目標和工具的使用上都是和奧斯本保持一致的。

彼得·德魯克（PeterDrucker）雖然在公共行政領域涉獵不如在企業組織中的多，但是他的理論產生了對所有組織的在一定范圍內的普適性，尤其是德魯克先生對公共組織和企業家精神有著比較準確的認識，他對于“企業家精神”的研究，從側面程度上為當時的學者更好地去理解奧斯本所想要表達的意思，提供了不錯的支撐，奧斯本也的確引用了德魯克先生的“我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府”來表達自己的想法。

作為理論的提出者本人，奧斯本也沒有一曝十寒，他在1997年出版了自己的第二本著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》來推進自己的政府改革思想——“政府再造”，他和普拉斯特里克提出政府再造的五C戰略，每種類型又包括若干不同的途徑和多種實現工具，并在該書中用大量的案例描述了如何將官僚制和組織轉型為企業家政府和組織的戰略，還有世界上成功的再造者們是如何運用這些戰略的。在2000年，他又出版了《政府改革手冊：戰略與工具》一書。從《改革政府》到《擯棄官僚制》再到《政府改革手冊》，在實操層面為改革者提供了指南。《政府改革手冊》從戰略的高度剖析了政府再造的內涵，開宗明義地提出政府再造的關鍵戰略，即創造具有內在改進動力的公共部門。至此，奧斯本的政府改革理論得到了進一步完善。

2、國內相關研究

國內學者可以對奧斯本的政府改革理論進行及時研究，首先得益于改革開放。1992年十四大召開后，明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這為我國的學者研究西方的經濟體制和行政體制提供了大環境。于是1992年奧斯本的《改革政府》出版，1994年的5月我國就出現了第一篇相關的研究論文，并且我們可以發現，前期國內學者的研究多圍繞奧斯本這本書中的“企業家政府理論”展開，后期才結合其多本著作對其改革理論進行綜合研究。

（1）初期階段——理論性研究。如果想要了解奧斯本和蓋布勒提出企業家政府理論的宏觀背景，學者周敦仁的《“后工業社會”與中國現代化》值得一看，[6]該文較為簡明的介紹了以美國為代表的西方國家進入“后工業社會”后，整個時代所顯露的九大特征。

蔚智前是我國第一位研究企業家政府理論的學者。于1994年在《中國行政管理》上發表了關于重塑政府的論文三部曲，其一介紹了企業家政府理論出現的背景、該理論的十大特征、古德塞爾針鋒相對十原則;其二則詳細介紹了該理論十大原則的具體內涵，并在每一條原則后都總結了理論提出者的思想精髓;其三針對克林頓政府的改革計劃來看企業家政府理論的影響，對這一理論表示了贊賞和認同，同時提出企業家政府必須具備的四個方面：“刪除繁文縟節”、“顧客利益至上”、“授權雇員參與管理”、“少投入，多產出”。

1998年，我國進行了改革開放以來的第四次政府機構改革，同年出臺《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，這是我國在社會組織領域邁進的一大步，為日后社會組織參與國家治理奠定了堅實基礎。在此之前，我國的學者針對政府行政改革的范式、方法、所依靠的社會力量進行了深入分析。其中以寧騷（1998）為首的學者開創了行政范式的研究。寧騷在其《行政改革與行政范式》中認為：“企業型政府范式是與這些國家進入后工業化階段的情況相適應的，跟這個階段上人們用相對論、量子力學、混沌理論形成的新世界觀來修正牛頓力學范式一樣，在行政管理領域里，則以企業型政府范式來修正官僚制范式。”他和丁煌對于企業家政府范式的功能保持一致的看法，均認為這種范式只具備糾錯能力，甚至是超強糾錯，而不具有替代功能。不過寧騷在文末提到“我國的基本對策應當轉變政府職能，實現政企分開，調整和撤銷那些直接管理經濟的專業部門”，這一點有些不切實際了。學者張成福（1998）以政府再造引出企業家政府理論，在介紹了十原則后梳理出企業家政府理論為我們提供的四條有價值的思考和啟示，并引用貝倫和戈爾的四反思、德里昂的觀點對企業家政府論理論所存在的問題表示擔憂。而后（2001）在對管理主義的反思和批判時再次提到企業家政府理論，他認為“顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻。”同時也對奧斯本的顧客導向理念提出了四點批評。

丁煌（1999）對企業家政府理論的基本內容及其所遭受到的主要批評意見作了簡要并非常客觀的評述。他提到：“批評意見在一定程度上有其合理性，而且他們從不同的側面揭示了企業家政府理論的局限性，但其中也不乏誤解和偏頗之處。”并以哈博爾和格林對“顧客意識”、“市場調節”兩原則的批評與古德塞爾十原則中的1、2、8條原則為例，予以說明奧斯本和蓋布勒并沒有走極端鼓吹政府完全市場化，也并非要完全取消規章制度。[7]不過通過丁煌對理論原文的引用我們也可看出，奧斯本和蓋布勒在表述上多有不適，如“一旦這個工具過時了，重新發明的過程就開始了。”這句話容易使大家認為官僚制要被徹底推翻。即使二人以比喻的形式來表明自己的主張并非“革命”而是“改良”，但激進的態度還是觸怒了很多其他學者。

陳振明、張國慶、趙景來等人在2000-2002年間將企業家政府理論放在席卷整個世界的新公共管理運動中研究，均羅列出奧斯本和蓋布勒的十大原則，并提到了批評者的意見。

孫學玉（2003）在《企業型政府的語義闡釋及其界說》一文中，從源頭入手，分析了西方學者對“企業家”和“企業家精神”的各種闡釋，梳理了它們在本質意義上與“企業家政府”之間的關系，并就“企業型政府”的意涵進行了約定和界說。[8]而后孫學玉分別在2006年和2007年分別發表了《理論界對企業型政府模式的詰難》和《企業型政府模式詰難的詮釋與評論》。這兩篇文獻總結了企業家政府理論問世后學界對于這一理論的六大詰難，并針對這六大詰難作了詮釋與評論。這些觀點的連續性和總結性非常強，故具有很強的參考價值，延續性的研究也使得結論相對飽滿。學者侯保疆（2004）也對企業家政府理論作了相應的解讀，并總結了四點啟示，觀點同孫學玉相一致。

隨著奧斯本后續作品的出版，學者們的研究范圍也隨之擴大。學者李水金（2004）是第一位沒有拘泥于奧斯本的一本著作，而是結合《改革政府》和《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》兩本著作來研究奧斯本的改革政府思想的。他在《重理、重塑、再造與政府改革》中用聯系的眼光看政府的“重塑”和“再造”，使得企業家政府理論有了更明晰的闡釋。他建議將“Reinventing”譯為“重塑”或“再造”，但二者是有區別的，我們可以把重塑的范圍界定為奧斯本在《改革政府》中提出的十條原則，而將奧斯本后來從戰略層面上提出的“再造”理論解釋為“重塑”理論發展的高級形式。李文明、滕玉成（2005）兩位學者也是結合奧斯本的兩本著作來探討企業化政府理論及其對中國政府改革的啟示，二人從其理論產生的歷史脈絡、本質內涵、政府管理實踐的復雜背景與成就等多方面進行了分析和認識，研究其科學合理和具有普適性的部分，在文末結合我國加入WTO后的國際環境和國內環境來挖掘這一理論對于我國政府改革的價值。靳永翥，楊道田（2009）同樣結合奧斯本的兩本著作來研究其理論對于中國公共管理改革的借鑒作用，并提出了五點建議。齊玉潔（2010）則結合奧斯本所著的三本書，探究了企業家政府的本質，對我國的借鑒意義，在我國應用中的局限性。

周義程（2006）的研究視角很有趣，他從研究對象、理論內容和理論形成三大維度對新公共服務理論進行批判性的學術解構，探究發現該理論對企業家政府理論的批駁大多存有誤解，難以成立，且其自身也內涵著四大缺陷。這從側面為企業家政府理論正名，且在比較研究的過程中，讓我們對這兩種政府改革理論內在的聯系和區別有了更進一步的認識。與之研究方法相似的還有朱滿良，高軒（2010）、黃建紅（2014）等人。

任騰飛（2010）梳理了企業家政府理論對我國社區警務戰略發展、警務社會化改革、公安機關層級設置三方面帶來的改革啟示。企業家政府理論所謂的“有使命感的政府”即是以目標為導向的政府。要提高公安機關的戰斗力，就要賦予它根據自己面臨的問題作出決策的權力，而不是要事事拘囿于很多已經不合時宜的條條框框和上級的層層指示。

（2）中期階段——工具性研究。1992年克林頓宣布建立電子政務意向，10年后，美國政府內部的電子政務系統趨于完善，我國的學者深刻意識到科學技術的發展對國家治理和轉變政府職能的重要作用，因而開始進行學習和研究，于是這一時期，學者們普遍將奧斯本本階段的“政府再造”作為一種提高政府行政能力的工具進行研究。

馬林（2001）以北京中關村海淀園區電子政府先行試點項目為例，闡述了政府如何信息化，如何適應社會發展的需要。孟令梅（2005）認為“官僚體制作為工業時代的產物，已經不能適應信息社會的要求，傳統的官僚主義政府治理模式已經破產，新的企業化治理模式正在出現，因此要反思政府的運作模式。趙豪邁，白慶華（2006）在其研究中強調政府再造是電子政務實施的理論依據。電子政務是借助信息技術來實現的政府再造，是新時期政府管理變革的一個良好的契機。學者葉勇（2007）在其碩士論文中引用美國麻省理工學院計算機教授邁克爾·哈默（MichaelHammer）與CSCIndex公司董事長詹姆斯·錢皮（JamesChampy）于1993年合著的《改革公司：企業革命的宣言書》中企業業務流程再造（BusinessProcessReengineering，BPR）的概念作為政府再造的理論起源。其后很多學者均認同了這一觀點。將政府再造的工具起源可以歸功于哈默和錢皮，但是將政府再造的理論起源追溯至此怕是有失妥當。

（3）現階段——混合擴展性研究。企業家政府理論的研究范圍有了進一步擴大的趨勢。學者們的研究視角從國家宏觀層面開始逐漸向各個行業，各省市、以及基層政府轉變。

王洪增（2007）通過探討在科學發展觀指導下的地方政府再造的有效途徑，提出了一些可行性對策建議，為建設我國現代化地方政府，進而提高地方政府的綜合治理能力和執政水平提供了一定幫助。馬永軍（2007）通過建設領域行政審批流程再造的研究，進一步挖掘信息通信技術在政府的建設管理部門實現電子政府的空間。學者靳永翥（2010）就“政府再造”理論及其對于中國地方政府改革的適用性進行了分析和闡述。屈英苗（2010）鑒于近年來國家食品安全事件頻發的現狀，試圖將政府流程再造理論運用到政府食品監管體系中來，以改變我國政府食品監管體系改革屢次失敗的局面，使政府能積極應對社會信息化和經濟全球化的挑戰，提高政府的效率和競爭力。楊煜，胡漢輝，朱依曦（2012）提出從制度型再造到業務型再造的演化路徑。結合英美國家有線電視部門再造的案例分析，深化了對政府再造的演化機制及其和政府職能轉變之間聯系的理解。蘇已超（2013）研究了昆明市公安局交通警察支隊在信息化背景下依托信息技術實施政務流程再造的方法及取得的實際效果。何燕萍（2012）通過運用政府再造理論，結合世界各國的實踐，探索現實環境下如何將政府再造理論和基層政府職能轉變有機結合。張潔（2012）結合當前縣級政府面臨的角色變更、事權與財權不對等、職能定位模糊等問題，借鑒政府再造理論的戰略組合，通過改變縣級政府的DNA，為縣級政府如何從內部實現自動更新提出有效措施。

近兩年來，對于企業家政府理論的研究又呈現出了新的特點——多集中于西南地區，并再次回歸宏觀視角。

王歡喜，屈一鳴，王正明（2015）分析了西部行政管理模式的現狀及其原因，以“政府再造”理論為指導，對貴州行政管理模式改革提出了四條建議。田海峰、陳世偉等人分別對蘭州、成都、海南等地的政府再造進行了研究。周麗（2017）提出，如何實現國家治理現代化與政府改革的耦合是當前行政學界的重大議題。基于外部治理環境的復雜性和國家治理能力現代化的內在要求，政府應當從行政價值重塑和制度變革兩個層面實現“政府再造”。[9]楊振華、唐權（2018）在綜合庫恩、奧斯本等的理論成果的基礎上，分別從再造目標、再造主體、再造理念、再造方式四個方面對政府再造的三種范式進行了闡述。[10]

四、總結與展望

本篇綜述以時間為主線來探究各位學者對奧斯本政府改革理論的研究在歷史長河中的演變，以不同歷史階段學者們的研究所表現出的特點為輔線進行橫向梳理。發現從縱向來看，隨著社會經濟的不斷進步，尤其是科技的進步對于推動國內外學者們進行政府行政改革的力量是巨大的。

以奧斯本本人來說也離不開這種特征，如1997年的《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》中大量出現了“DNA”的字眼，這與當時美國盛行的“基因研究”有很大關系，1996年多利羊出生，震驚全世界，DNA成為當時的流行詞匯，再加上DNA的特點——生物最核心的因素，這與奧斯本希望能夠讓政府重獲新生的迫切期望完美契合，故奧斯本頻繁使用DNA來進行自己思想的表達也就不足為奇了。后工業時代的環境使美國官僚制政府的弊端日漸顯露，日益臃腫的行政機構無法對時代和民眾的需求做出及時的回應，失望席卷而來，市長和州長不得不另覓出路，學者們也紛紛開始尋求更適合當下的政府模式，不管是管理主義、企業家政府還是新公共服務、無縫隙政府，本質上都是在官僚制基礎上的政府改良運動，這些范式均不是完全脫離官僚制而獨立存在的模式，但是不管哪一種模式，只要在某一階段，某一弊病上適合我國的，就都值得我們去深入研究，再轉化為適合我國國情的行政模式。

在我國也是一樣，改革開放后活躍的大環境給整個國家帶來了勃勃生機，學者們紛紛積極探索西方政治經濟的先進性，以謀求趕超，從初期對企業家政府理論的一味地推崇，到后來的批判熱潮，再到現在的綜合辯證研究，我們在不斷進步。步入新世紀后科技的進步使美國政府的效率大為提升，奧斯本的政府改革理論以一種更潮流的身份上線——政府再造。哈默和錢皮為政府再造提供了有力的工具支持，政府再造帶來的可觀效果也使得學者們大為贊賞，于是再造的領域不斷擴大到政府的各個部門和政府所管理的各個領域。

一個理論不會只存在于一本以案例為主的書內，奧斯本的政府改革理論也不應只根據《改革政府》這一本書來看，故在看待奧斯本的政府改革理論時，我們務必要用全面、聯系、歷史的觀點來看，結合我國具體實際，進行細分研究，從而有效提升政府行政能力。現如今，國家治理體系和治理能力現代化的視域下，如何將我們的制度優勢轉化為效能優勢是當前學者們需要重點關注和研究的問題，個人認為，我們可以借鑒奧斯本的改革理念，嘗試新的改革工具，嘗試在新的領域中進行“政府再造”，讓政府在不斷的改造和完善中，更加適應人民的需要，適應時代的發展。

【參考文獻】

[1] Osborne，DavidandGaebler，Ted.ReinventingGovernment：HowtheEntrepreneurialSpiritisTransformingthePublicSector[M].MA：Addison-Wesley，1992.

[2] Bellone，C.J.andGoerl.ReconcilingPublicEntrepreneurshipandDemocracy[J].PAR，1992（2）131-132.

[3] CharlesT.Goodsell，ReinventGovernmentorRediscoverIt？PublicAdministrationReview，1993.

[4] LarryD.Terry.AdministrativeLeadership，Neo-Managerialism，andthePublicManagementMovement[J].PublicAdministrationReview.1998，58（3）：194-200 [5]Denhardt，R.B.TheoryofPublicOrganization[M].Brooks/cole，1993.

[6] 周敦仁.“后工業社會”與中國現代化[J].探索與爭鳴，1994（02）36-38.

[7] 丁煌.西方企業家政府理論評述[J].國外社會科學，1999（06）46-50.

[8] 孫學玉.企業型政府的語義闡釋及其界說[J].江蘇行政學院學報，2003（02）100-105.

[9] 周麗.國家治理現代化背景下的政府再造：價值重塑與制度變革[J].學海，2017（03）146-151.

[10] 楊振華，唐權.政府再造的三種范式及其選擇[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2019.32（03）143-148.

【作者簡介】

栗成秀（1994.8—）女，漢族，山西晉城人，碩士研究生在讀，研究方向：公共部門人力資源管理.