四川經濟副中心建設研究

曾全紅 趙倩倩

近年來，為破解發展不平衡不充分的問題，我國不少?。▍^）相繼建設了經濟副中心。四川省鼓勵綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充及達州7個區域中心城市爭創全省經濟副中心。本文對各地經濟副中心城市進行比較研究，旨在為四川經濟副中心城市建設提供參考。

全國經濟副中心城市建設情況

1.發展現狀

目前，我國已有14個經濟副中心城市（見表1），分布在廣東、河南、湖北、江西、甘肅、陜西和寧夏7個省（區），總體上看，呈現出五個發展特點：

（1）從地域分布看，經濟副中心主要集中在中西部地區長江中游、關中平原等主要城市群。7個建有經濟副中心的省（區）中，位于東部地區的只有廣東省，中部、西部地區各有3個省（區），中部為河南省、湖北省和江西省，西部為甘肅省、山西省以及寧夏回族自治區。

（2）從建設數量看，廣東、寧夏和江西均有3個經濟副中心，廣東為珠海、汕頭、湛江，寧夏為石嘴山、固原、中衛，江西為九江、上饒、贛州；湖北經濟副中心有2個，分別為襄陽、宜昌；河南、甘肅、陜西經濟副中心均只有1個，分別為洛陽、酒泉和寶雞。

（3）從培育模式看，以政府主動培育為主。國內建有經濟副中心的7個省（區），都出臺了相關規劃，明確了其地位。如《廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃（2017-2030年）》明確提出以珠海、汕頭和湛江為副中心。

（4）從發展趨勢看，越來越多的?。▍^）開始培育經濟副中心，而且很多已建有經濟副中心的省（區）著手培育新的經濟副中心。如河南在鞏固提升洛陽中原經濟副中心城市地位的同時，也在推動開封等新型副中心城市建設工作。

（5）從發展成效看，設置經濟副中心對區域經濟影響較大。宜昌、襄陽在2003年成為湖北經濟副中心后，兩地經濟總量占全省比重由2005年的9.3%和8.7%上升到2018年的10.3%和10.9%。進而推動湖北在全國排名由2005年的第12位提升到了2018年的第7位。

表1 各省（區）經濟副中心城市分布及相關規劃

2.建設經驗

（1）制度上予以支持。一是高配干部，宜昌、襄陽市委書記均由湖北省委常委擔任，在高層不斷推動下，保證經濟副中心建設熱度始終不減。二是成立專職機構，研究和督辦落實支持政策及措施，如陜西省設立了寶雞副中心城市建設協調領導小組。三是下放功能權限，結合實際選擇更為靈活的發展方式，如湖北省下放了工商審批等權限。

（2）功能定位上予以明確。在政府相關規劃中，在明確經濟副中心地位的同時，明確其功能定位，與主中心呈錯位發展之勢。

（3）政策資金上予以傾斜。如陜西省每年安排15億元專項資金，支持寶雞副中心城市建設。河南省與洛陽市合作設立總規模為500億元的軍民融合產業發展基金，支持洛陽市產業轉型升級。

四川經濟副中心標準體系分析

四川作為人口資源大省、幅員廣闊、經濟區特征差異明顯，因此，有必要在環成都經濟圈、川東北、川南經濟區各培育一個副中心，最大程度輻射帶動各個區域經濟板塊協同發展，提升全省經濟整體高質量發展。

1.四川經濟副中心推進評價指標體系

目前，我國尚未建立成熟的經濟副中心城市建設標準體系，本文分析各?。▍^）經濟副中心城市建設情況，同時結合四川實際，提出四川經濟副中心建設標準主要包括四個方面：一是經濟綜合實力強，主要體現為經濟總量高，發展質效好。經濟實力能夠反映出經濟副中心與主中心的互動能力和對周邊城市的輻射帶動能力。二是創新驅動水平高，主要體現在科教水平方面。創新驅動水平越高，越有助于提升經濟發展效率，并服務于整個區域經濟發展。三是區位交通條件優，主要體現為與主中心距離適中，同時擁有高效便捷的綜合交通體系，實現經濟副中心與主中心及周邊城市的高效往來。四是城市發展潛力大，主要體現在擁有較大的城市發展空間、相當的人口規模以及優質的教育衛生醫療等配套服務設施，輻射和影響經濟腹地范圍較廣。鑒此，筆者建立了四川經濟副中心城市推進評價指標體系。該指標體系包含4大類21項指標，其中體現經濟綜合實力的指標有10項，體現創新驅動水平的指標有3項，體現區位交通條件的指標有3項，體現城市發展潛力的指標有5項（見表2）。依據該指標體系，對省內7個經濟副中心候選城市按照所在經濟區進行了分析研究，綜合評判。

（1）從成都平原經濟區來看，候選城市中有綿陽、德陽、樂山3個位于成都平原經濟區。綿陽更有條件率先成為經濟副中心。一是從經濟綜合實力看，綿陽市在總量指標地區生產總值、全社會固定資產投資總額、社會消費品零售總額方面有很大的領先優勢。2018年綿陽地區生產總值總量領先德陽89.92億元、樂山688.73億元。發展速度方面，2018年綿陽市增速為9%，與德陽市持平，領先樂山0.3個百分點。發展質效方面，2018年綿陽市城鎮居民收入為3.44萬元，領先德陽0.02萬元、樂山0.07萬元，農村居民收入高于樂山，比德陽市低0.05萬元。地方一般公共預算收入占地區生產總值比重高于德陽0.1個百分點，比樂山低1.4個百分點。規上工業利潤總額方面，綿陽與德陽、樂山有一定差距，德陽、樂山分別是綿陽的2.52倍、1.44倍。二是從創新驅動水平看，綿陽相較于德陽、樂山領先優勢較大。2018年綿陽市R&D經費投入高達152.4億元，投入強度為6.61%，分別是德陽市、樂山市的2.67倍、10.16倍，專利授權量6651件，高新技術企業272家。三是從區位交通條件看，綿陽雖距離成都120公里左右，但其發展仍具有一定的獨立性。德陽距離成都60公里，距離過近；樂山距離成都130公里左右，雖較為合適，但其在高速公路通車里程等方面不如綿陽，而且樂山至今還沒有機場。四是從城市發展潛力看，綿陽2018年末常住人口、城區建成區面積、城鎮化率、每萬人擁有衛生機構床位數及高等院校在校生等指標都要高于德陽和樂山。

（2）從川東北經濟區看，南充比達州更有優勢。一是從經濟綜合實力看，南充的地區生產總值、全社會固定資產投資總額、社會消費品零售總額、非農產業比重、地區生產總值增速及規上工業利潤總額等8項指標高于達州，僅有城鄉居民人均可支配收入以及地方一般公共預算收入占地區生產總值比重2項指標低于達州。二是從創新驅動水平看，南充在R&D經費投入強度、專利授權數量、高新技術企業數量等方面都要優于達州。三是從區位交通看，達州距離成都超過400公里，難以具備承接主中心外溢功能。南充距離成都250公里左右較為適宜。民航吞吐量以及高速公路通車里程方面，2018年南充分別為94.29萬人次、543.17公里，領先達州44.29萬人次、119.58公里。四是從城市發展潛力看，2018年南充城區建成區面積達145平方公里，是達州（100.3平方公里）的1.45倍，常住人口、城鎮化率、每萬人擁有衛生機構床位數和高等院校在校生等指標也都要高于達州。

（3）從川南經濟區看，宜賓比瀘州更有條件率先建成經濟副中心。一是從經濟實力看，宜賓地區生產總值總量、社會消費品零售總額、地區生產總值增速、人均GDP、農村居民人均可支配收入和規上工業利潤總額6項指標高于瀘州市。其中，2018年宜賓地區生產總值總量2026.37億元高于瀘州（1694.97億元）331.4億元，規上工業利潤總額372.28億元，是瀘州市（171.72億元）的2.17倍。二是從創新驅動水平看，2018年宜賓在專利授權量（1724件）、高新技術企業數量（52家）方面分別比瀘州（1787件、85家）少63件、33家，但在R&D經費投入強度方面，宜賓高于瀘州0.48個百分點。三是從區位交通條件看，宜賓是國家級綜合交通樞紐、四川省南向開放樞紐，2018年民航吞吐量為97.49萬人次，領先瀘州73.98萬人次，隨著宜賓五糧液機場正式通航，聯通效力會更強。四是從城市發展潛力看，2018年宜賓常住人口高于瀘州，其他指標如城區建成區面積、城鎮化率、高等院校在校生方面稍遜于瀘州，但差距并不大。

表2 經濟副中心城市推進評價指標體系

2.制約因素

（1）與省外發展較好的經濟副中心比較，四川建設經濟副中心存在四個方面差距：一是經濟綜合實力差距明顯。從地區生產總值看，2018年綿陽、宜賓和南充經濟總量分別為2303.82億元、2026.37億元和2006.03億元，非農產業比重分別為86.9%、87.8%和81%。而洛陽、宜昌和襄陽地區生產總值都超過4000億元，最高的洛陽達到4640.8億元，分別是綿陽、宜賓和南充的2.01倍、2.29倍和2.31倍；非農產業比重大都超過90%，最高的珠海市達到98.3%，分別比綿陽、宜賓、南充高11.4個、10.5個和17.3個百分點（見表3、表4）。二是創新驅動水平存在一定差距。特別是在專利授權量以及高新技術企業數量方面。2018年綿陽、宜賓、南充專利授權量分別為6651件、1724件和1442件，高新技術企業數量分別為272家、52家和52家。同年珠海專利授權量以及高新技術企業數量分別為17090件、722家，專利授權量分別是綿陽、宜賓和南充的2.57倍、9.91倍和11.85倍。三是聯通能力尤其是民航及高速公路建設方面較弱。2018年四川省北向、東向、南向交通樞紐綿陽、南充和宜賓民航吞吐量分別達到393.9萬人次、94.29萬人次和97.48萬人次；高速公路里程分別達到412.27公里、543.17公里和258.55公里。同年珠海民航吞吐量達到1122萬人次，是綿陽的2.85倍；高速公路方面，襄陽、宜昌和九江都超過了600公里，江西贛州更是高達1490.26公里，是南充的2.74倍。四是城鎮化率方面差距尤為明顯。2018年綿陽、宜賓與南充城鎮化率分別為52.53%、49.64%及48.1%，只有綿陽高于全省平均水平（52.29%）0.24個百分點，宜賓、南充都低于全省平均水平。但是洛陽、宜昌與襄陽已步入“60%”的大關，珠海達到90.08%，而經濟總量遠不如四川7個經濟副中心候選城市的石嘴山2018年城鎮化率也超過了70%。

（2）四川建設經濟副中心城自身的不足。一是頂層設計等保障性執行措施不足。與其他?。▍^）“指定”經濟副中心的方式不同，四川是引導區域中心城市爭創副中心。但經濟副中心建設標準條件確定和權威評價指標體系設計等頂層保障性執行措施的暫時性缺位不利于全省經濟副中心建設。二是經濟規模普遍不大，且與主中心差距逐年拉大。經濟副中心城市必須具備一定的體量和規模，在經濟中心城市和一般城市之間形成梯次型聯動格局。四川建設經濟副中心城市經濟總量需要達到3000億-5000億元。但目前，候選城市中經濟總量最高的綿陽不過2300億元左右。按地區生產總值年均增速9%左右測算，至少需要4-5年才能達到總量目標。其他經濟總量小于綿陽的要達到這個目標所需時日更長。此外，雖然近年候選城市地區生產總值增速高于全省平均水平、快于成都，但總量僅相當于成都的1/9-1/6，且差距逐年拉大。三是產業結構不優，部分城市主導產業競爭力不強。2018年候選城市中非農產業占比均未超過90%。從支柱產業看，襄陽、宜昌支柱產業都有汽車、裝備制造等，與綿陽、德陽有一定的相似性，但產值卻存在差距，2018年襄陽汽車產業實現產值2149億元，而德陽僅為206.3億元。同時，同質化競爭較為明顯。從各地十三五規劃主導產業來看，7個經濟副中心候選城市規劃均將電子信息、新能源汽車等作為主導產業，相似度較高。四是互聯互通能力不足，開放水平不高。各城市間鐵路網絡覆蓋不足，尤其是高鐵運營里程不足、等級偏低，候選城市與全國主要經濟中心城市交通通達度不高。宜賓、瀘州擁有長江黃金水道的優勢，但是受限于下游地區航道等級和三峽船閘制約嚴重，通航能力較弱。2018年，候選城市中除綿陽、瀘州外貿依存度在10%以上外，其他城市均較低，其中，德陽、樂山在5%左右，而南充、達州尚未突破1%。反觀九江、上饒、洛陽等經濟副中心，外貿依存度都已達到15%左右。五是城鎮化水平相對較低。2018年候選城市城鎮化率均低于全國平均水平（59.58%），僅有綿陽（52.53%）、德陽（52.4%）城鎮化率高于全省平均水平（52.29%），達州與全省平均水平相差近7個百分點。

表3 2018年四川及各省市區經濟副中心城市經濟綜合實力對比

表4 2018年四川及各省市區經濟副中心城市經濟綜合實力對比

政策建議

1.完善工作推進機制，推動經濟副中心建設工作

一是高規格組建“四川經濟副中心建設協調領導小組”，明確經濟副中心發展目標、功能定位、建設標準及評價方法，引導候選城市完善發展思路和規劃。二是建立省級部門、候選城市聯席會議制度，協調規劃產業布局、交通建設等領域重大事項。

2.優先考慮重大產業布局，壯大城市綜合實力

一是在重大產業項目布局方面，根據候選城市綜合情況，優先向其傾斜。同時在基礎設施、要素保障和人才發展等方面出臺具體支持舉措。二是制定負面清單，下放部分經濟社會管理權限，增強候選城市發展自主性。三是通過搭建與主中心協同發展平臺、共建協同發展試驗區、探索利益分享機制等，深化與成都的全方位合作。

3.依托城市自身資源要素，差異化發展主導產業

一是圍繞“5+1”現代產業體系①，依托候選城市產業基礎和資源優勢，按照差異化協同發展原則，明確候選城市發展方向。同時充分發揮重大項目示范引領帶動作用，著力優化調整候選城市產業結構。二是加快制定全省重點產業空間布局規劃，明確2-3個產業主攻方向，由省級層面統籌布局重大產業項目，以避免產業同質化競爭。

4.暢通城市對外聯系大通道，提升開放水平

一是加快打通候選城市直達全國主要經濟區的高鐵出川大通道。不斷完善城際快速路網、支線運輸機場布局。整合瀘州、宜賓和樂山的港口資源，建設長江上游航運中心。二是以四川自貿試驗區開放合作平臺為抓手，如支持有條件的候選城市設立國家綜合保稅區、自由貿易港及口岸機場等，提升開放水平。三是健全招商機制，大力發展開放型經濟，對標世界銀行營商環境評價體系，著力構建法治化、國際化、市場化、便利化的營商環境，優化政務服務，深化“最多跑一次”改革。

5.積極探索候選城市新型城鎮化發展路徑

一是支持候選城市以優化空間結構、完善城市功能、提升城市品質為重點，加快推進城市總體規劃修編，為承接重大產業項目落地預留空間。二是以體制改革為抓手，搞活城市建設。可嘗試將城市建設、管理權限按照屬地原則有序下放到縣（區）。三是抓好中心城區建設和管理。統籌新區建設和舊城改造，科學規劃和布局中心城區功能，完善城鎮基礎設施和公共服務設施，著力提升城市形象和品位，切實增強城市綜合承載能力、要素集聚能力和科學管理能力，進而增強區域輻射、吸納帶動能力。四是加快縣城和特色小鎮建設。全面提升中心城區、縣城、特色小鎮與旅游景區的規劃設計水平，培育打造一批商貿、旅游、工業、農業及文化強鎮。

注釋：

①“5+1”現代產業體系：“電子信息、裝備制造、食品飲料、先進材料、能源化工”五個支柱產業和數字經濟。